對《機關檔案管理規定》的意義和主要內容的思考（上）

2018年10月11日，國家檔案局李明華局長簽署了國家檔案局第13號令，規定“《機關檔案管理規定》已經國家檔案局局長辦公會議審議通過，現予公布，自2019年1月1日起施行。”《機關檔案管理規定》（以下簡稱《規定》）對加強、規范、推動當前和今后一個時期我國各級黨和國家機關、人民團體（以下統稱機關）的檔案工作，推進機關檔案的科學、規范管理，豐富國家檔案資源，為各項工作提供有效服務，具有重要的現實意義和長遠價值。本文主要談談對《規定》的學習體會及對相關問題的思考。

一、《規定》的意義和價值

《規定》的公布和施行，是適應新形勢下我國機關檔案工作建設與發展客觀需要的必然結果。2018年5月7日，丁薛祥同志在中央檔案館國家檔案局調研時的講話中指出：“中國特色社會主義進入新時代，面對新形勢新任務，檔案工作有許多新情況新問題。值得深入研究。”經過改革開放40年的努力和奮斗，我國的機關檔案工作在取得各項成就的同時，也面臨著許多新問題、新矛盾、新機遇、新挑戰。如何有效地解決好這些新的問題、矛盾？如何主動把握好機關檔案工作新的發展機遇？如何應對日益復雜的國際形勢帶來的安全挑戰？如何推進機關檔案的科學、規范管理？如何通過機關檔案工作的開展，為進一步豐富國家檔案資源做出新貢獻？如何為黨和國家的各項建設事業和維護人民群眾的合法權益提供有效服務？《規定》給出了方向性、引導性的答案。

《規定》進一步明確了機關檔案工作的地位、作用和價值，并做出了明確的界定。習近平總書記在浙江工作期間就強調：“經驗得以總結，規律得以認識，歷史得以延續，各項事業得以發展，都離不開檔案。”總書記的講話精神，在《規定》中得到了充分體現。《規定》指出：“機關檔案工作是檔案工作開展的基礎，是國家檔案事業的重要組成部分。機關檔案工作是機關不可缺少的基礎性工作，是推進依法行政、促進科學決策、提高治理水平的必要條件，是保護單位和個人合法權益、維護機關歷史真實面貌的一項重要工作。”固本強基，如果沒有機關檔案工作的科學、規范、有效開展，整個國家的檔案事業大廈就會失去一塊關鍵性的基石。各項機關工作，如果缺少檔案工作這一“不可缺少的基礎工作”支撐，就無法正常有序地開展，相關業務工作就會失去必要的行政、法律憑證體系的保障，工作經驗和規律也難以得到總結。

《規定》的公布和施行是國家檔案局在新形勢下推進全國機關檔案工作的一項重要舉措。國家檔案局副局長王紹忠同志在江蘇南京召開的“《機關檔案管理規定》宣傳貫徹暨數字檔案室建設推進會”上指出：“機關檔案工作是提升國家和社會治理能力的重要依規，是檔案事業發展的重要基礎，是機關信息化建設的重要支撐”，要求“要深刻領會《機關檔案管理規定》精神，引導機關檔案工作全面升級。”在《規定》未公布前，開展機關檔案工作主要是依據《機關檔案工作條例》（中共中央辦公廳、國務院辦公廳1983年聯合制發）和《機關檔案工作業務建設規范》（國家檔案局1987年制發）兩個文件。但由于兩個文件是上個世紀80年代制發的，有些內容已經很難適應新形勢發展的需要，不能有效滿足各機關開展檔案工作的需要。雖然各地檔案行政管理部門根據需要，陸續出臺了一系列規范性文件，從不同的角度規范機關檔案工作，但內容相對分散，尺度不盡一致，而且行政規范的力度也不夠強。《規定》的公布和施行，有效地填補了這一檔案法規體系的空白，為全國機關檔案工作的開展指明了方向，提供了對檔案進行科學、規范管理的行政規章層面的依據。

二、《規定》的主要內容

《規定》包括7章70條。明確了機關檔案工作的“總則”（6條）、“機構和人員”（7條）、“基礎設施”（9條）、“管理要求”（7節32條）、“信息化建設”（12條）、“獎勵與處罰”（2條）及“附則”（2條）。《規定》的主要內容包括：

（一）明確了機關檔案工作的目的、機關檔案和機關檔案工作的概念、機關檔案工作的原則和主要責任及制度建設要求

《規定》的第一章，明確了機關檔案工作的目的、概念、原則及制度建設的要求。首先，制定《規定》的目的是“加強各級黨和國家機關、人民團體（以下統稱機關）檔案工作，推進機關檔案科學、規范管理，豐富國家檔案資源，為各項工作提供有效服務”，其中加強機關檔案工作、推進機關檔案科學規范管理、豐富國家檔案資源是條件性的目標，為各項工作提供有效服務是機關檔案工作的終極目的。制定《規定》的依據是《中華人民共和國檔案法》《機關檔案工作條例》等法律法規。

《規定》進一步明確了機關檔案的概念，即“機關在公務活動中形成的，對國家和社會有查考、利用和保存價值的各種形式、各種載體的歷史記錄”。這一界定的主要含義是：（1）機關檔案的本質是原始的歷史記錄；（2）機關檔案的形成領域特征是“機關在公務活動”中直接形成的；（3）機關檔案的價值特征是對國家和社會具有查考價值、利用價值和保存價值，即對國家和社會具有查考價值、利用價值和保存價值的機關檔案，才是《規定》所管理的對象；（4）機關檔案的形式特征是形式、存儲載體（介質、媒介）的多樣性。同以往的相關規范相比，《規定》對機關檔案的來源屬性、價值屬性的表達更加明確、具體，避免了施行過程中對機關檔案范圍的模糊性認識問題的出現。

《規定》對機關檔案工作的性質、地位和作用的說明更加明確、充分。在國家層面，國家檔案工作是一項記錄歷史、傳承文明、服務社會、造福人民的事業，是黨和國家事業發展不可或缺的一項基礎性、支撐性工作。“機關檔案工作是檔案工作開展的基礎，是國家檔案事業的重要組成部分。”在機關層面，各機關的檔案工作是“機關不可缺少的基礎性工作”。開展機關檔案工作的價值和作用在于：它“是推進依法行政、促進科學決策、提高治理水平的必要條件，是保護單位和個人合法權益、維護機關歷史真實面貌的一項重要工作。”基礎性、支撐性、不可或缺性、條件性和服務性，是現代機關檔案工作的重要性質。

《規定》明確了機關檔案工作的管理體制和責任要求。機關檔案工作實行“統一領導、分級管理”的體制。具體責任要求是：（1）國家檔案行政管理部門負責全國機關檔案工作的統籌規劃、組織協調、統一制度，負責中央和國家機關檔案工作的監督、指導和檢查。（2）地方檔案行政管理部門在上級檔案行政管理部門指導下，負責本行政區域內機關檔案工作的統籌協調、制度建設，負責本行政區域內機關檔案工作的監督、指導和檢查。（3）中央、地方專業主管機關應當根據本專業的管理體制，在檔案行政管理部門指導下對本系統和直屬單位的檔案工作進行監督、指導。

《規定》還進一步明確了檔案行政管理部門依法履職的行為方式，強化了中央、地方專業主管機關進行監督、指導時應堅持的基本原則。《規定》要求“檔案行政管理部門履行檢查職責時，以進入相關場所檢查，詢問有關人員，查閱、復制有關檔案資料等方式開展。”“中央、地方專業主管機關進行監督、指導時，應當遵循統一領導、分級管理原則。”

《規定》明確了機關檔案管理的制度性要求。其中最基本的制度要求是：（1）機關的全部檔案應當集中、統一管理；（2）應當維護檔案的真實、完整、可用和安全，便于檢索、利用和開發。《規定》強調“機關應當加強對檔案工作的組織領導”，并咋對應的保障措施中提出了“三納入”“三同步”的要求。“三納入”就是將機關檔案工作納入機關的整體規劃、納入機關的年度工作計劃和納入機關的考核體系。“三同步”就是要求各機關將檔案工作與業務工作同步部署、同步實施、同步發展。“三納入”“三同步”的要求，是我國多年檔案工作經驗和智慧的結晶，已被實踐反復證明是行之有效的機關檔案工作制度安排。

為保證機關檔案工作健康、有序開展，有效解決困擾機關檔案工作發展的經費問題，《規定》要求各機關應將“檔案工作所需的基礎設施配備和維護經費，檔案日常管理工作經費，檔案信息化建設經費，檔案宣傳、培訓等其他經費應當列入機關年度財政預算。”

（二）明確了機關檔案工作的機制建設、機構設置、人員配置、基本任務

《規定》的第二章，對機關檔案工作的機制建設、機構設置、人員配置、基本任務及購買社會服務等，提出了明確的、可操作性的要求。

《規定》要求機關應當建立“由分管檔案工作的單位負責人、辦公廳（室）（或承擔該職能的其他綜合辦事機構）及相關部門負責人組成的檔案工作協調機制”，并以此“協調處理本機關、本系統檔案工作重大事務和重要事項”。實踐證明，這種協調機制的建立和運行，可以有效杜絕在開展機關檔案工作過程中出現的相互推諉、責任不清等問題的產生，使機關各有關部門在主要負責人的統一領導下，相互配合與協作，形成良性互動關系，共同解決好機關檔案工作面臨的重大事務、重要問題和主要矛盾。

《規定》要求機關“應當按規定設立檔案工作機構”，并對不具備設立條件的機關提出了明確要求，即“應當指定檔案工作負責部門”。《規定》還要求“檔案工作負責部門的名稱應當反映檔案工作屬性”。在現實工作中，一些單位出現了弱化檔案工作的問題，在將檔案機構與其它部門合并，且并沒有在合并后的機構名稱中體現出檔案工作的屬性特征。《規定》的這一要求表明，“去檔案化”的思想和做法是錯誤的，應當在承擔機關檔案工作職責的機構名稱中，體現檔案工作的屬性。如，一些單位將檔案機構與信息機構合并或整合后，依然叫“信息中心”“信息處（科）”，根據《規定》要求可改為“信息檔案中心”或“信息檔案處（科）”等。

《規定》對辦公地點相對集中且條件成熟的縣級或形成檔案數量較少的多個機關的檔案機構設置，提出了建設性要求。具體是：經同級檔案行政管理部門同意，“可以成立聯合檔案工作機構，對相應機關的檔案進行集中管理”。我國現有的政府文件中心、聯合檔案室等機構，在《規定》施行后，就有了相應的法規依據。

人員配置問題，一直是我國機關檔案工作發展中的亟待解決的一個重要難題。《規定》的出臺為這一難題的解決，提供了有力的法規依據。具體要求包括：（1）機關檔案部門應當配備與工作量相匹配的專職檔案工作人員，具體承擔機關檔案業務工作；（2）機關文書或業務部門應當指定人員，承擔相應部門文件材料的收集、整理和歸檔工作；（3）機關應當建立以機關檔案部門為中心，由相關人員組成的機關檔案工作網絡。（4）縣級或形成檔案數量較少的機關可以綜合考慮工作量等情況，配備適當數量的專（兼）職檔案工作人員。

《規定》進一步明確了機關檔案工作的8項基本任務，具體包括：

（1）依法治檔、制度備案。《規定》要求機關應“貫徹執行檔案工作的法律法規和方針政策，建立健全檔案工作規章制度，并將規范本單位、本系統檔案管理的基本制度報檔案行政管理部門備案”。

（2）科學規劃、組織實施。《規定》要求機關應“制定并組織實施檔案工作發展規劃或計劃”。

（3）前端控制、有效指導。《規定》要求機關檔案部門和承擔檔案工作職責的人員應“對機關各種文件材料的形成、積累和歸檔工作進行監督和指導，對所屬機構的檔案工作進行監督和指導”。

（4）集中管理、做好服務。《規定》要求機關檔案部門員應“負責管理機關的全部檔案并提供利用，協助做好機關政府信息公開工作”。

（5）統籌協調、對標先進。《規定》要求機關檔案部門應“負責機關檔案信息化工作并統籌機關及所屬機構檔案信息一體化工作，推動傳統載體檔案數字化和電子文件、電子檔案規范管理”。

（6）接受監督、做好移交。《規定》要求機關應“接受檔案行政管理部門監督、指導和檢查，執行年度報告制度，定期向同級國家綜合檔案館移交檔案”。

（7）組織培訓、做好宣教。《規定》要求機關應“負責組織檔案業務交流和檔案工作人員培訓，開展檔案宣傳、教育活動”。

（8）表彰先進、違規必查。《規定》要求機關檔案部門門應對“檔案工作中取得突出成績的部門或個人，向機關提出表彰獎勵建議；對違反檔案管理要求的部門或個人，向機關提出處理建議”。

對機關通過政府購買服務方式輔助實現檔案工作基本任務的范圍、監督管理要求，以及條件等，《規定》也提出了明確要求。其中包括：（1）應當嚴格限定機關檔案業務社會化服務范圍，嚴格審核服務供方的信息安全保障能力和業務資質，并接受檔案行政管理部門監督、指導和檢查。（2）機關檔案業務社會化服務限于檔案整理、傳統載體檔案數字化、紙質檔案數字復制件全文識別、電子檔案管理技術支持等輔助性工作。（3）社會化服務應當符合《檔案服務外包工作規范》（DA/T68）規定。

《規定》對檔案工作人員的身份、政治素質、工作能力、知識背景、離崗手續等，提出了明確要求。具體要求包括：（1）檔案工作人員的身份“應當為機關正式在編人員”；（2）政治素質應符合“政治可靠、遵紀守法、忠于職守”的要求；（3）具備勝任崗位要求的工作能力；（4）應當熟悉機關工作，具備檔案管理、信息管理等相關知識背景，并定期參加業務培訓；不具備相關知識背景的檔案工作人員，應當經過相關專業知識和技能培訓；（5）調離崗位或退休的，應當在離崗前辦好交接手續。涉密檔案工作人員的調離應當按照國家有關保密法律法規執行。

（三）明確了機關檔案工作的基礎設施設備的配置要求

《規定》第三章要求機關檔案工作的基礎設施應滿足科學、規范、有效開展檔案工作的需要具體包括：

第一，關于機關檔案工作用房的要求。《規定》要求“機關應當分別設置檔案辦公用房、整理用房、閱覽用房和檔案庫房，并根據工作需要設置展覽用房、檔案數字化用房、服務器機房等。”

第二，檔案庫房的設置和使用要求。《規定》要求“檔案庫房應當根據載體類型分別設置，不具備條件的應當根據載體類型分區設置”“縣級或形成檔案數量較少的機關設置庫房以外其他檔案用房時，可以按照辦公、整理、閱覽等基本功能分區設置”。

第三，檔案工作用房的面積要求。《規定》要求：（1）檔案辦公用房面積按照《黨政機關辦公用房建設標準》執行；（2）閱覽用房面積應當滿足不同類型檔案閱覽需求，適應涉密檔案與非涉密檔案分區閱覽的需要；（3）檔案庫房面積應當滿足機關檔案法定存放年限需要，使用面積按（檔案存量年增長量×存放年限）×60m2/萬卷（或10萬件）測算。檔案數量少于2500卷（或25000件）的，檔案庫房面積按15m2測算；（4）整理用房、展覽用房、檔案數字化用房、服務器機房等用房面積應當滿足業務開展需要。

第四，檔案用房的布置、選址要求。《規定》要求：（1）檔案用房宜集中布置，自成一區；（2）檔案辦公用房選址應當便于檔案庫房管理。檔案庫房選址應當防潮、防火、避免陽光直射，利于檔案保護；（3）檔案庫房不應設置在地下或頂層，地處濕潤地區的還不宜設置在首層；（4）檔案庫房不得毗鄰水房、衛生間、食堂（廚房）、變配電室、車庫等可能危及檔案安全的用房。

第五，檔案辦公用房建筑設計和設施要求。《規定》要求：（1）檔案辦公用房建筑設計應當符合《辦公建筑設計規范》規定；（2）整理用房、閱覽用房建筑設計應當符合《檔案館建筑設計規范》規定；（3）檔案庫房內不得設置其他用房和明火設施，不應設置除消防以外的給水點，其他給水排水管道不應穿越庫房；（4）檔案庫房的裝具布置、門窗設置應當符合《檔案館建筑設計規范》規定。

第六，檔案庫房內裝具及庫房承建要求。《規定》要求：（1）檔案庫房應當根據需要配備符合國家規定的密閉五節柜、密集架、光盤柜、底圖柜等檔案裝具；（2）不得采用木質柜、玻璃門柜等裝具；（3）檔案整理臺、檔案梯、移動置物架、檔案盒、裝訂用品等配備應當滿足工作需要；（4）檔案裝具應當與檔案庫房樓面均布活荷載標準值相匹配；（5）庫房采用密集架的，樓面均布活荷載標準值不應小于8kN/m2或按檔案裝載情況相應增加。

第七，檔案庫房的設備配置要求。《規定》要求：（1）檔案庫房應當配備溫濕度監測調控系統，安裝漏水報警設備；（2）檔案庫房不得使用電阻絲加熱、電熱油汀及以水、汽為熱媒的采暖系統；（3）保存重要檔案或具備條件的，應當安裝恒溫恒濕設備，必要時可配備通風換氣、空氣凈化設備。

第八，檔案庫房的防火系統、設備要求。《規定》要求：（1）檔案庫房應當配備消防系統；（2）根據檔案重要程度和載體類型的不同，可以選擇采用潔凈氣體、惰性氣體或高壓細水霧滅火設備；（3）檔案庫房應當安裝甲級防火門，配備火災自動報警設備。

第九，檔案庫房的防盜安全設施要求。《規定》要求：（1）檔案庫房應當安裝全封閉防盜門窗、遮光阻燃窗簾、防護欄等防護設施；（2）可以選擇設置智能門禁識別、紅外報警、視頻監控、出入口控制、電子巡查等安全防范系統；（3）整理用房、閱覽用房、檔案數字化用房應當設置視頻監控設備。

第十，檔案信息化基礎設施要求。《規定》要求：（1）機關應當按照檔案信息化要求，建設或配備能夠滿足庫房現代化管理、檔案數字化、電子文件及電子檔案管理需求的基礎設施設備；（2）智能庫房管理基礎設施設備應當滿足溫濕度調控、漏水監測、消防報警、安全防范、視頻監控等系統集成管理以及其他智能管理需要；（3）檔案數字化、電子文件及電子檔案管理基礎設施設備應當符合《規定》第五章的要求；（4）縣級或形成檔案數量較少的機關配備的基礎設施設備，應當滿足溫濕度調控、消防、安防和信息化工作的基本需求。

（四）明確了開展機關檔案業務管理的各項規范要求

《規定》的第四章對機關檔案業務工作的規范化管理做出了一般規定，明確了各項機關檔案業務工作的內容和行為規范。

1.機關檔案管理的一般規定

《規定》明確了機關管理檔案的范圍、電子檔案的法律效力、檔案全宗的劃分、全宗卷的建立、機關檔案管理的一般要求等。

機關檔案的種類包括：（1）文書、科技（科研、基建、設備）、人事、會計檔案；（2）機關履行行業特有職責形成的專業檔案；（3）照片、錄音、錄像等音像檔案；（4）業務數據、公務電子郵件、網頁信息、社交媒體檔案；（5）印章、題詞、獎牌、獎章、證書、公務禮品等實物檔案；（6）電子檔案等。《規定》明確指出：“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力”。

機關檔案全宗的劃分要求是：（1）機關全部檔案構成一個全宗；（2）機關隸屬關系、名稱發生變化但工作性質和主要業務范圍未變化的，維持原全宗不變。

建立全宗卷的要求是：機關應當建立并定期完善全宗卷；全宗卷應當包含全宗背景、檔案狀況、工作制度、管理記錄等內容；全宗卷的編制要求按照《全宗卷規范》（DA/T12）執行。

機關檔案管理的基本要求是：（1）應當做到收集齊全完整，整理規范有序，保管安全可靠，鑒定準確及時，利用簡捷方便，開發實用有效；（2）涉及國家秘密檔案的管理應當符合保密管理的相關規定。

2.機關檔案業務工作的內容和行為規范

《規定》明確了機關檔案的形成、收集的內容和行為規范。具體規范要求包括：

（1）歸檔文件材料的形成要求：機關履責的內容之一就是“按照有關程序和要求形成歸檔文件材料”；機關辦公自動化系統和其它業務信息系統的功能之一就是“應當支持形成符合要求的歸檔文件材料”；文件材料形成的載體和記錄方式“應當采用耐久、可靠、滿足長期保存需求”；歸檔文件材料的質量“應當真實、準確、系統，文件材料組件齊全、內容完整”。

（2）歸檔文件材料的收集要求和收集范圍：收集主體（機關文書或業務部門）的責任是“及時收集形成的歸檔文件材料，交本部門指定人員保管”。收集范圍是：①機關在日常公務活動中形成的歸檔文件材料；②機關設立臨時機構處理專項工作、處置突發事件、舉辦重要活動等形成的歸檔文件材料；③機關承擔重大建設項目、重大科研課題等形成的歸檔文件材料；④機關所屬機構撤銷形成的歸檔文件材料；⑤機關向社會和個人征集的、與機關有關文件材料等。“形成”的含義是機關在從事各項業務活動中直接產生和收到的文件材料。

（3）機關編制和施行文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表的要求：①應當編制本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，經同級檔案行政管理部門審查同意后施行；②內部機構或工作職能發生變化時應當及時修訂，經重新審查同意后施行；③文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表應當全面、系統反映機關主要職能活動和基本歷史面貌；④人事、會計文件材料的歸檔范圍和檔案保管期限從其專門規定；⑤所屬機構文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表報機關審查同意后施行等。

機關各類檔案的收集范圍要求：①文書檔案的收集范圍按照國家檔案局10號令制定執行；②會計、科研、基建檔案收集范圍應當分別符合《會計檔案管理辦法》《科學技術研究課題檔案管理規范》《建設項目檔案管理規范》《國家電子政務工程建設項目檔案管理暫行辦法》規定；③照片檔案的收集范圍應當符合《照片檔案管理規范》和《數碼照片歸檔與管理規范》規定；④其他門類檔案收集范圍按照國家相關規定執行。

（4）機關電子檔案的收集范圍要求是：①電子文件應當連同元數據一并收集；②收集的元數據應當符合《數字檔案室建設指南》《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《文書類電子文件元數據方案》《照片類電子檔案元數據方案》《錄音錄像類電子檔案元數據方案》等規定。元數據是保證電子檔案的“四性”的必要條件。

《規定》明確了機關檔案的分類、整理規則、檔號編制、歸檔移交等方面的行為規范。具體行為規范和要求包括：

（1）分類要求。機關應制定統一的檔案分類方案。檔案分類方案的編制要求是：①各種檔案的分類方法應協調呼應，便于檔案的統一管理和利用；②分類方案一經確定，應當保持一致，不得隨意變動；③機關檔案分類方案一般采用年度、機構（問題）等分類項進行復式分類；④有專門規定的，從其規定。

（2）整理規則。①檔案整理應遵循文件材料的形成規律，保持文件材料之間的有機聯系，區分不同價值，便于保管和利用；②逐步推進卷、件融合管理；③文書檔案、照片檔案、錄音檔案、錄像檔案、實物檔案一般以件（張）等為單位進行整理；④科技檔案、人事檔案、會計檔案一般以卷為單位進行整理；⑤其他門類檔案根據需要以卷或件為單位進行整理。

（3）檔號的編制要求。①檔案應當逐卷或逐件編制檔號；②檔號應指代單一，體現檔案來源、檔案門類、整理分類體系和排列順序等檔案基本屬性；③檔號結構應符合《檔號編制規則》《歸檔文件整理規則》和《數字檔案室建設指南》要求，不同載體或形式的檔號編制方法應協調呼應。《規定》對各門類檔案的代碼使用，提出了具體要求。

（4）檢索工具的編制要求。檔案檢索工具應滿足手工檢索和計算機檢索需要；機關檔案應按《檔案著錄規則》進行著錄；傳統載體照片、錄音、錄像檔案和實物檔案應詳細著錄背景、人物、來源等信息；著錄應當與目錄編制、元數據收集等工作和要求協調對應。

（5）歸檔移交的要求。①機關的文書或業務部門將檔案整理完畢后，應在第二年6月底前向機關檔案部門歸檔；②采用辦公自動化或其他業務系統的，應當隨辦隨歸；③歸檔時間有特殊規定的，從其規定；④歸檔時交接雙方根據歸檔目錄清點核對，并履行交接手續；⑤實現隨辦隨歸的，還應按規定履行登記手續，并記錄電子文件歸檔過程元數據；⑥任何部門和人員不得將應歸檔文件材料據為己有或拒絕歸檔。

（6）歸檔文件的選擇要求。①歸檔文件材料應為原件；②電子文件需要轉換為紙質文件歸檔的，若電子文件已經具備電子簽名、電子印章，且電子印章按照規定轉換為印章圖形的，紙質文件不需再行實體簽名、實體蓋章；③不具有永久保存價值或其他重要價值的電子文件，以及無法轉換為紙質文件或縮微膠片的電子文件可以僅以電子形式進行歸檔。

《規定》明確了機關檔案的安全保管和保護等方面的行為規范，具體包括：

（1）安全保管要求。機關應根據檔案載體的不同要求對檔案進行存儲和保管；檔案存儲和保管應當確保實體安全和信息安全；應當制定檔案管理應急預案并定期組織演練，以應對突發事件和自然災害；應急預案應當納入機關總體應急預案。

（2）檔案保護要求。①機關應做好檔案“九防”工作；②庫房溫濕度應符合《檔案館建筑設計規范》要求；③檔案庫房不得存放與檔案保管、保護無關的物品；④檔案工作人員應監測和記錄庫房溫濕度，根據需要采取措施調節；⑤定期檢查維護檔案庫房設施設備，確保正常運轉；⑥定期清掃除塵，保持庫房清潔；⑦定期采取措施，防治鼠蟲霉等。

（3）安全檢查要求。機關檔案部門應定期組織人員對檔案數量進行清點、對保管狀況進行檢查，定期對電子檔案的保管情況、讀取狀況等進行檢查，發現問題應當及時處理，并建立檢查和處理情況臺賬。

（4）檔案的搶救與修復要求。檔案工作人員應及時對受損、易損檔案進行修復、復制或作其他技術處理；檔案修復應當保持檔案內容的完整，盡量維持檔案的原貌；檔案修復前應做好登記和檢查工作，必要時進行復制備份，做出修復說明。

（5）檔案工作人員的人身防護要求。機關應當為檔案工作人員配備勞動保護用品，避免檔案管理過程中有毒有害物質損害健康。

《規定》明確了機關檔案的鑒定與銷毀方面的行為規范，具體包括：

（1）鑒定工作組織和檔案處置要求。①機關應定期對已達到保管期限的檔案進行鑒定處置；②鑒定工作應在檔案工作協調機制下進行，由辦公廳（室）負責人主持，檔案部門會同相關業務部門有關人員組成鑒定小組共同開展，必要時可邀請相關領域專家參與；③鑒定結束后，應當形成鑒定工作報告；④對仍需繼續保存的檔案，應重新劃定保管期限并做出標注；對確無保存價值的檔案，應當按規定予以銷毀。

（2）檔案銷毀的程序和責任主體的職責要求。經鑒定可以銷毀的檔案，應按照規定程序進行銷毀。程序內容和執行主體包括：①機關檔案部門編制檔案銷毀清冊，列明擬銷毀檔案的檔號、文號、責任者、題名、形成時間、應保管期限、已保管時間和銷毀時間等內容，按檔案工作協調機制報請審核批準；②分管檔案工作的單位負責人、辦公廳（室）負責人、檔案部門負責人、相關業務部門負責人、檔案部門經辦人、相關業務部門經辦人在檔案銷毀清冊上簽署意見；③檔案部門組織檔案銷毀工作，并與相關業務部門共同派員監銷。監銷人在檔案銷毀前，應當按照檔案銷毀清冊所列內容進行清點核對；在檔案銷毀后，應當在檔案銷毀清冊上簽名或蓋章。銷毀清冊應當永久保存。

（3）毀場所和銷毀方式的要求。①應在指定場所進行檔案銷毀；②銷毀電子檔案和檔案數字復制件，除在指定場所銷毀離線存儲介質外，還應確保電子檔案和檔案數字復制件從系統中徹底刪除；③銷毀時應當留存電子檔案和檔案數字復制件元數據，并在管理過程元數據、審計日志中自動記錄銷毀活動；④銷毀涉密檔案的應符合《國家秘密載體銷毀管理規定》。

《規定》明確了機關檔案的利用與開發方面的行為規范，具體包括：

（1）明確了機關檔案的利用制度中的要點。《規定》要求機關應積極開展檔案利用工作，建立健全檔案利用制度。具體的制度建設內容應包括：①根據檔案的密級、內容和利用方式，規定不同的利用權限、范圍和審批手續；②檔案對外提供利用的，需經本單位負責人批準；③利用檔案應當履行查閱手續；④做好檔案查閱登記和利用效果反饋記錄；⑤檔案工作人員應當對利用活動及時跟蹤和監督。

（2）明確了政府信息文件資料的公開要求。《規定》要求：機關應按《中華人民共和國政府信息公開條例》等有關規定，及時向同級國家綜合檔案館提供主動公開的政府信息文件資料。

（3）明確了機關檔案信息開發的形式、方法。《規定》要求機關應積極推進檔案信息開發工作，實現檔案的價值。開發檔案信息的形式包括：編制全宗介紹、組織沿革、大事記、基礎數字匯編、專題文件匯集，以及舉辦陳列展覽、拍攝專題片等多種形式。機關應積極采用數據分析、文本挖掘等新方法，擴展檔案開發的力度和深度。

《規定》明確了機關檔案的統計與移交方面的行為規范。具體行為規范和要求包括：

（1）提出了建立和完善機關檔案統計工作的要求，明確了機關檔案統計工作的對象內容和要求。

機關檔案統計工作的對象內容是：保管檔案情況、檔案年度出入庫情況、檔案設施設備情況、檔案利用情況、檔案移交進館情況、檔案鑒定銷毀情況、檔案信息化情況、檔案工作人員情況、檔案業務社會化服務等情況。機關應編制檔案工作情況統計年報，匯總分析當年檔案工作情況形成年度報告，報送同級檔案行政管理部門、上級檔案部門。

機關檔案統計工作的規范要求是：定期統計并建立完備的臺賬；統計結果應當真實、準確、完整，支持以可視化方式顯示，便于統計分析；加強對檔案工作變化情況的分析，為決策提供參考。

《規定》明確了機關檔案移交工作的規范要求，尤其是電子檔案移交和機關撤并時的檔案移交要求，具體包括：

機關應按國家規定定期向同級國家綜合檔案館移交檔案。移交檔案的行為規范主要有：①移交檔案時，應當同時移交檢索工具、編研成果。檔案的數字復制件應與檔案原件一并移交。②向國家綜合檔案館移交前，應當按照相關規定做好移交檔案的密級變更或解除工作，并提出劃控與開放意見。③電子檔案一般自形成之日起5年內向國家綜合檔案館移交，也可與相應的紙質文件或縮微膠片同步移交。④電子檔案移交可以采用在線移交或離線移交。在線移交應當通過檔案行政管理部門指定的電子檔案接收系統和專用網絡，不得通過未設置安全可靠措施的互聯網移交。⑤電子檔案移交后，機關繼續留存的，應當按照檔案管理的要求進行管理。

《規定》對機關撤銷或合并情形下檔案的移交提出了明確的規范要求，明確了機關檔案的流向。內容包括：（1）撤銷機關的檔案，應由有關主管機關代管或按照規定向同級國家綜合檔案館移交；（2）撤銷機關的業務分別劃歸幾個機關的，其檔案不得分散，可由其中一個機關代管或向同級國家綜合檔案館移交；（3）一個機關并入另一個機關或幾個機關合并為一個新的機關，其檔案應當移交給合并后的機關代管或向同級國家綜合檔案館移交；（4）機關所屬機構撤銷的，其檔案由主管機關代管，屬于國家綜合檔案館接收范圍的可按照規定向同級國家綜合檔案館移交。（未完待續）

參考文獻：

[1]習近平.在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話[EB/OL]. [2015-12-16]. http：//www.xinhuanet.com/ fortune/2015-12/16/c_1117481089.htm.

[2]張紅.《機關檔案管理規定》宣貫暨數字檔案室建設推進會召開，北京：中國檔案報，2018-10-25（第一版）。

[3]國家檔案局.機關檔案管理規定（國家檔案局第13號令）[EB/OL]. [2018-10-11]. http：//www.saac.gov. cn/daj/bmgz/dazc_list.shtml

[4]王英瑋等.檔案管理學（第四版）[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院