環(huán)境公益訴訟制度的研究

摘 要：我國(guó)現(xiàn)在面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)生活質(zhì)量的不斷提高，人們對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的不滿導(dǎo)致人們賴以生活的環(huán)境每況日下。環(huán)境污染使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了一定程度的影響，甚至還威脅到了社會(huì)成員的生命和健康。保護(hù)環(huán)境已經(jīng)刻不容緩，但是單純的行政手段無(wú)法從根本上解決環(huán)境污染的問(wèn)題，當(dāng)公眾的環(huán)境受到侵害時(shí)沒(méi)有一條法律途徑來(lái)保護(hù)公眾的環(huán)境，從而導(dǎo)致環(huán)境公共利益無(wú)法得到有效地保護(hù)。環(huán)境公益訴訟制度是為了解決我國(guó)現(xiàn)階段執(zhí)法不足、市場(chǎng)對(duì)環(huán)境資源調(diào)控短缺的問(wèn)題，發(fā)動(dòng)公眾的力量對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的一種制度。環(huán)境公益訴訟制度誕生于20世紀(jì)70年代的美國(guó)環(huán)境危機(jī)。世界上已經(jīng)有很多國(guó)家都已建立起不同形式的環(huán)境公益訴訟制度，其中以美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度最為完備。實(shí)踐證明環(huán)境公益訴訟制度是排除妨礙環(huán)境侵害、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、保護(hù)人民生命健康、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等重要手段。因此，中國(guó)需要建立環(huán)境公益訴訟制度。針對(duì)這一制度本文進(jìn)行了研究。環(huán)境污染不僅關(guān)系到國(guó)家社會(huì)的發(fā)展同樣也關(guān)系著人民的日常生活，通過(guò)借鑒不同國(guó)家的法律制度使得我國(guó)盡快建立起完善成熟的環(huán)境公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；環(huán)境保護(hù)；公共利益

環(huán)境公益訴訟制度是這些年新興的一項(xiàng)訴訟制度，它的存在符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。環(huán)境公益訴訟制度是為了避免我國(guó)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，為了社會(huì)的發(fā)展和人民的身體健康。盡管我國(guó)現(xiàn)階段的環(huán)境公益訴訟制度并不十分完善，存在著許多的不足和漏洞。但是通過(guò)我們法律人的不斷努力探索，環(huán)境公益訴訟制度會(huì)越來(lái)越完善。

一、環(huán)境公益訴訟概況

（一）環(huán)境公益訴訟的概念

環(huán)境公益訴訟是有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是由自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為行為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。[1]

（二）環(huán)境公益訴訟的類型

第一、環(huán)境行政公益訴訟

環(huán)境行政公益訴訟是指當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的不法行為或不作為行為對(duì)公共環(huán)境得權(quán)益造成了侵害時(shí)，法院可以允許與案件無(wú)直接利害關(guān)系的人為維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益而提起的行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行法律規(guī)定的職責(zé)或改正、停止其侵害行為的一項(xiàng)制度。[2]

第二、環(huán)境民事公益訴訟

環(huán)境民事公益訴訟是指為了保護(hù)社會(huì)公共的權(quán)利而進(jìn)行的訴訟活動(dòng)，同時(shí)也是為了保護(hù)個(gè)體環(huán)境權(quán)利及其他相關(guān)權(quán)利。

二、我國(guó)公益訴訟制度的現(xiàn)狀和不足

（一）我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重。我國(guó)現(xiàn)存的法律已經(jīng)無(wú)法真正解決環(huán)境污染問(wèn)題。于是為了社會(huì)能繼續(xù)健康穩(wěn)定的發(fā)展，我國(guó)于2014年在原有法律的基礎(chǔ)之上又新增加了一些新的法條以便更好地保護(hù)環(huán)境。例如，《民事訴訟法》第55條規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》第58條和《民訴法司法解釋》第284條到第291條的細(xì)化規(guī)定。最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟案件審理工作予以規(guī)定。

（二）我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的不足

1.環(huán)境行政訴訟的相對(duì)缺位

新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”是否包括行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為等行為，沒(méi)有予以具體的規(guī)定。我國(guó)的民事訴訟法確立了這項(xiàng)制度并通過(guò)了司法解釋細(xì)化。反觀依通說(shuō)應(yīng)當(dāng)與環(huán)境民事訴訟地位相當(dāng)?shù)沫h(huán)境行政訴訟，卻在本次新修改的《行政訴訟法》中并未得到體現(xiàn)。于是在現(xiàn)實(shí)中環(huán)境行政訴訟案件就沒(méi)有法律依據(jù)，得不到妥善處理。

2.環(huán)境公益訴訟規(guī)則的不足和缺失

一是原告資格狹窄且不明確。新環(huán)保法中只規(guī)定了有關(guān)的環(huán)保組織的原告資格，民事訴訟法中所謂的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”沒(méi)有進(jìn)一步明確。僅將機(jī)關(guān)限定為“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”諸如此類的機(jī)關(guān)，未免范圍過(guò)于狹窄。不利于其他國(guó)家機(jī)關(guān)提起公益訴訟。[3]二是具體的訴訟規(guī)則不足和缺失。對(duì)于公益訴訟這種區(qū)別與傳統(tǒng)私益訴訟的訴訟形式，鑒于其保護(hù)利益的獨(dú)特性和第三人訴訟的性質(zhì)，環(huán)境公益訴訟在管轄、起訴資格認(rèn)定、舉證責(zé)任分配、證明規(guī)則、訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)、反訴、和解、調(diào)解等方面都需要有具體的規(guī)則。使得法官在審理此類案件時(shí)做到有法可依，不至因缺乏相應(yīng)規(guī)定而不受理案件，避免給訴訟當(dāng)事人的舉證和訴訟造成困難。

3.對(duì)民間環(huán)保組織提起訴訟的激勵(lì)和保障機(jī)制不足

雖然我國(guó)部分環(huán)保組織已經(jīng)擁有較為雄厚的資金和提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)力，但是此類組織數(shù)量并不多。法律對(duì)提起公益訴訟的環(huán)保組織限定過(guò)于嚴(yán)格，并且嚴(yán)禁環(huán)保組織以此獲利。[4]同時(shí)，如果按照民事訴訟程序進(jìn)行訴訟，要先交納案件受理費(fèi)用，對(duì)于許多環(huán)保組織來(lái)說(shuō)是難以承受的。

4.現(xiàn)行司法體制過(guò)于依賴地方政府

現(xiàn)行司法體制中的司法機(jī)關(guān)在很大程度上依賴于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政，而地方政府財(cái)政的主要來(lái)源很可能就是公益訴訟的被告，也就是當(dāng)?shù)卮笮偷募{稅大戶企業(yè)。

5.環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度缺乏必要的銜接

環(huán)境公益訴訟并不是單獨(dú)進(jìn)行的，與其他制度沒(méi)有聯(lián)系的。比如環(huán)境公益訴訟主體資格與環(huán)保社會(huì)組織登記規(guī)范化的關(guān)系、環(huán)境公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)私益訴訟的關(guān)系、環(huán)境公益訴訟與行政執(zhí)法的關(guān)系，等等，無(wú)一不影響著環(huán)境公益訴訟制度的正常運(yùn)行。[5]

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善

由于以上種種的不足才需要我國(guó)進(jìn)一步完善我們的環(huán)境公益訴訟制度，隨著新環(huán)保法和新民事訴訟法的修訂，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟終于迎來(lái)了成功。例如：2015年中國(guó)第一個(gè)成功的環(huán)境公益訴訟案件—華清嘉園小區(qū)綠地環(huán)境公益訴訟，這個(gè)案件是由北京市環(huán)保局作為原告起訴小區(qū)的開發(fā)商沒(méi)有按照當(dāng)初的小區(qū)綠化面積規(guī)劃來(lái)實(shí)施建設(shè)，這在本質(zhì)上就是對(duì)城市環(huán)境進(jìn)行破壞的行為。華清小區(qū)綠地環(huán)境公益訴訟案件的成功，標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境公益訴訟突破了原有的枷鎖和桎梏，創(chuàng)造了政府與民間的良好互動(dòng)合作。但是這個(gè)案例也反映了中國(guó)現(xiàn)存的環(huán)境公益訴訟制度的許多不足以及需要完善的地方。以下筆者就對(duì)需要完善的地方進(jìn)行如下闡述：

（一）明確公益訴訟的范圍

就目前我國(guó)采取的環(huán)境民事公益訴訟和行政公益訴訟并行的模式來(lái)看，理應(yīng)在《行政訴訟法》中規(guī)定環(huán)境行政訴訟，并就其受案范圍（與環(huán)境公益有關(guān)的抽象行政行為、具體行政行為和內(nèi)部行政行為）進(jìn)行規(guī)定。但是目前很難在行政訴訟法中做出此類規(guī)定，那么可以在我們的環(huán)境基本法《環(huán)境保護(hù)法》中進(jìn)行規(guī)定，最可行的可能是出臺(tái)關(guān)于新環(huán)境保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定的司法解釋，明確具體事項(xiàng)。

（二）擴(kuò)大可以提起公益訴訟的主體

一是依上面的分析，公民理應(yīng)具有公益訴訟的原告資格。二是具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有環(huán)境公益訴訟的主體資格。因?yàn)榇祟惒块T不僅本身就對(duì)環(huán)境負(fù)有監(jiān)管和保護(hù)的責(zé)任，而且這些機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中擁有其他組織沒(méi)有的環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)手段，其獲取的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的資料可以更好的作為公益訴訟的證據(jù)使用。[6]在《民事訴訟法》中的司法解釋就精確解釋為可以提起公益訴訟的機(jī)關(guān)應(yīng)為法律規(guī)定具有環(huán)境和資源保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，并明確這些機(jī)關(guān)的起訴條件。

（三）制定和健全環(huán)境公益訴訟規(guī)則

在管轄上擴(kuò)大受訴法院的范圍，舉證責(zé)任上實(shí)行舉證責(zé)任倒置，訴訟費(fèi)用預(yù)交一小部分，若被告敗訴則由被告承擔(dān)案件的受理費(fèi)用。[7]若原告敗訴則減免費(fèi)用或由政府設(shè)立的環(huán)保公益基金承擔(dān)訴訟費(fèi)用。

（四）支持和激勵(lì)環(huán)境保護(hù)組織提起環(huán)境公益訴訟

一方面要引導(dǎo)環(huán)保組織和政府、企業(yè)良性溝通。同時(shí)給予環(huán)保組織必要的訴訟業(yè)務(wù)和人才培訓(xùn)，設(shè)立基金對(duì)于環(huán)保組織提起公益訴訟活動(dòng)進(jìn)行支持。[8]另一方面，對(duì)于用于提起公益訴訟的環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)給與適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。

（五）改善立案難和公益訴訟制度連接差的問(wèn)題

第一是建立案件立案監(jiān)督機(jī)制，第二是強(qiáng)化法院業(yè)務(wù)能力和監(jiān)督程序，最后是建立跨行政區(qū)的審判組織。保障環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度的配套與銜接要求處理好公益和私益的關(guān)系。在有區(qū)分的基礎(chǔ)上相互借鑒共同學(xué)習(xí)。

環(huán)境是一種公共財(cái)富，它被全體社會(huì)成員所享有。環(huán)境污染必然導(dǎo)致每一個(gè)社會(huì)成員利益受到損失，因此維護(hù)公共環(huán)境是每一個(gè)成員的責(zé)任。法律具有滯后性，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家亦或是發(fā)展中國(guó)家，它的法律永遠(yuǎn)都不會(huì)趕超社會(huì)的發(fā)展，所以法律永遠(yuǎn)是在完善的路上。通過(guò)華清嘉園小區(qū)綠地的環(huán)境案例的成功告訴我們要學(xué)會(huì)運(yùn)用法律的武器保護(hù)我們的合法利益，在本案中北京市環(huán)保局和規(guī)劃局從行政訴訟的被告位置走下來(lái)聯(lián)合環(huán)境保護(hù)組織走上環(huán)境公益訴訟的原告席上。相信從這以后中國(guó)會(huì)迎來(lái)越來(lái)越多的環(huán)境公益案件，我們也相信隨著法律的進(jìn)步完善成功的環(huán)境公益案件也會(huì)越來(lái)越多。

參考文獻(xiàn)

[1] 胡靚.環(huán)境行政公益訴訟[A].中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)[C].北京：中國(guó)政法大學(xué)，2007.95-110.

[2] 劉睿.環(huán)境公益訴訟[J].陜西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（5）：90-100.

[3] 胡鴻高.論公共利益的法律界定——從要素解釋的路徑[J].中國(guó)法學(xué)，2008，（2）：56-65.

[4] 王軼.正確理解公共利益切實(shí)維護(hù)私人權(quán)利[J].今日中國(guó)論壇，2007，（4）：30-40.

[5] 李艷芳.美國(guó)的公民訴訟制度及其啟示[M].北京：法律出版社，2007.100-119.

[6] 胡錦光.論公共利益概念的界定[J].法學(xué)論壇，2005，（6）：50-80.

[7] 葉勇飛.論環(huán)境民事公益訴訟[M].北京：法律出版社，2008.75-98.

[8] 劉居艷.環(huán)境公益訴訟制度及其給我國(guó)的啟示[M].青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2000.62-75.

作者簡(jiǎn)介

黃添玉（1993.09-）女，漢族，河北邢臺(tái)人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院2016級(jí)碩士研究生，憲法與行政法專業(yè)，研究方向：軍事法

（作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）