農村精準扶貧的實踐困境及其精準度提升問題分析

杜宇皎

[摘要]精準扶貧是我國解決深層次貧困問題，是推進落實“十三五”規劃和保證2020年貧困地區全面脫貧目標實現的重要戰略舉措。自從實施精準扶貧政策以來，我國農村扶貧任務取得了累累碩果。但在實踐操作過程中，仍然存在一定的問題。文章通過總結現階段我國農村精準扶貧工作中存在的主要問題，提出了建立貧困戶動態管理機制、加強貧困戶思想建設等建議，使扶貧工作更加精細化，提升扶貧效率。

[關鍵詞]農村;精準扶貧;精準度

[DOI]1013939/jcnkizgsc201832015

自新中國成立以來，農村的貧困問題一直以來都是我國社會所關注的焦點。而現階段，建設小康社會，實現共同富裕的關鍵是貧困人口脫貧，而扶貧的關鍵在農村。精準扶貧戰略自2013年開始實施以來，我國精準扶貧工作進行得如火如荼，各地政府推出諸多舉措，取得了一系列成果。根據國務院扶貧辦公布數據，截止到2016年，我國的農村貧困人口數已經下降到4335萬。如何在下一個五年規劃中把這4335萬的貧困人口全部摘掉貧困的帽子是對政府和社會的重大考驗。如今，扶貧已經進入攻堅階段，條件好一點的地方基本都已脫貧，剩下的都是環境比較惡劣的地區。面對這些棘手的困難和問題，需要我們提出相對更有價值的對策，來幫助這些條件差的貧困地區順利實現脫貧的目標。基于此，文章基于農村精準扶貧的必要性，總結歸納當前階段我國針對農村精準扶貧相關工作中還未解決的主要問題，并提出相應的建議與對策。

1文獻綜述

11貧困的概念與衡量

“貧困”的字面意思是因為物質的缺乏而導致的生活質量低下的一種生活狀態，也可衍生為精神生活的匱乏，文章所討論的是前者。一種是用基尼（Gini）系數來表征貧困，是指在全部居民收入中，用于進行不平均分配的那部分收入所占的比例。另一種是森（Sen）貧困指數，是用一定的、預先確定好的貧困線下的人口作為貧困的共同標準，它將貧困人口的數量、收入及收入分布結合在一起，能全面反映一國的貧困程度。我國現階段對于貧困的認定多數采取簡單的“貧困線”認定辦法，即某地區的人均收入低于貧困線，則認定其為貧困地區，貧困家庭的識別亦是如此。中國從2011年起設定貧困線，并逐年提高，2016年貧困線約為3000元。

12我國精準扶貧的研究現狀

鄭瑞強等認為精準扶貧的本質應該是政府、貧困戶以及社會等多元主體之間相互作用的結果，需要充分發揮和理清三者之間的關系。李春明認為精準扶貧相對于以往的扶貧，有三個不同之處：扶貧目標精準化，扶貧措施精確化并具針對性，扶貧管理精細化。葛志軍等在研究中調查走訪了寧夏銀川地區的兩個村莊，根據調查結果，分析出兩個貧困村在扶貧工作中存在以下問題：駐村扶貧的實際效率較低，效能較差;扶貧政策異質性，且不夠靈活;相關貧困戶脫貧積極性較差，參與性較低。張笑蕓等研究了四川省的相關扶貧工作，研究結果顯示：在扶貧工作中，存在扶貧政策針對性較低、扶貧資源使用不明確、扶貧工作人員缺乏實際調研等問題。鄧維杰在報道中提出實現精準扶貧的關鍵在于貧困村的分類與識別，需要科學有效的識別手段，來定性出貧困村的具體貧困規模，并制定針對性的扶貧策略。張笑蕓等提出精準扶貧應建立瞄準機制，扶貧對象精準化。宮留記對比分析了政府化扶貧和市場化扶貧兩者之間的區別和聯系，他認為兩者各有優勢和弊端，實際扶貧工作中，應當將政府的主導型作用和市場化的資本、服務、技術等優勢相結合，才能發揮兩者各自的優勢。吳曉燕認為精準扶貧的關鍵是精細化治理，并從內涵上研究分析了精準扶貧戰略和精細化治理之間的內在聯系，認為兩者具有相當的契合性。莫光輝首先肯定了精準扶貧戰略對于我國扶貧開發的關鍵意義，例如內生變革以及治理突破，隨后分析了精準扶貧的內涵，他認為精準扶貧的實施要點在于精準識別貧困人口、精準分析貧困原因、精準幫扶手段與措施。

總結以上文獻研究，對于以后的理論研究有重要理論價值。但也存在一些不足，這些研究基本都是從扶貧經驗入手，進行精準扶貧的理論及實證分析，以及對精準扶貧中存在的問題的探究和分析，其對于扶貧實踐的指導價值不足，實用性較低。

2現階段我國農村精準扶貧工作中存在的主要問題

自2013年習近平總書記首次提出精準扶貧理念以來，各地政府認真貫執行中央決策部署，精準扶貧的理念深入人心，取得了顯著的成效。然而隨著脫貧事業的進一步發展和深入，許多扶貧問題隨之暴露出來，尤其是那些深度貧困地區，已成為精準扶貧的困難之地，暴露出一系列深層次的扶貧問題，對我國的精準扶貧事業造成了一定的沖擊，主要表現在以下幾方面。

21貧困農民占比大

一直以來，中國作為世界上最大的發展中國家，長期倡導和推動國內減貧事業的發展，同時也是世界減貧事業的倡導者和有力的推動者。自20世紀80年代的改革開放以來，現代化、城鎮化才開始起步。雖然30年來取得較大進步，但是農民所占社會人口的比例仍然處于50%以上，這就導致了貧困人口中農民所占的比例要比其他人口大得多。在大多數發達國家和地區，不管是絕對貧困還是相對貧困，農民占比都非常小，但是中國農民貧困人口占社會總貧困人口的比例一直很高。

22貧困農民的思想較為貧困

當前，各級政府積極落實中央部署，采取了有力的舉措，脫貧事業取得了明顯進步和成就。但是仍有部分貧困村、貧困戶扶貧現狀不容樂觀，比如還存在明顯的、頑固的幫而不富的情況，這與很多貧困戶缺乏窮則思變、窮則思勤的精神有關，以致脫貧致富的主動性不強。在思想層面認識程度較低，“等、靠、要的思想”仍舊固態化，在他們看來，扶貧就是扶貧相關部門給自己錢和物資，自己不需要勞動，就可以享有好的生活，以至于每隔一段時間就跑來伸手要這個，要那個;而不是想辦法通過自己的努力來脫貧致富，總保持觀望的態度，認為既然是精準扶貧，總會有人給“餡餅”吃的。更有甚者直接向幫扶的干部吐“真言”：你好好地幫助我，我要是不能脫貧你也脫不了鉤，還可能要拖你進步的后腿。這些都嚴重影響和制約了精準扶貧的發展，使原本就艱難坎坷的精準扶貧之路更加雪上加霜。

23貧困地區的貧困程度較深

目前，我國尚未脫貧的貧困地區都屬于深度貧困地區，比如西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等。首先是這些地區具有相似的扶貧環境：自然環境惡劣，貧困因素復雜多樣，交通落后，基礎設施建設不力，還有教育、醫療等公共服務極不完善。其次是還有大批的深度貧困縣。國務院扶貧辦的分析研究表明，這些深度貧困縣的貧困發生率平均達到23%，縣均貧困人口近3萬人。最后是還有大量的貧困村。我國目前尚有128萬個建檔立卡的貧困村，其中貧困率高達60%以上。這些貧困村的基礎設施建設極為落后，教育、醫療等公共服務嚴重缺失。此外還面臨管理無人，管理不當，管理資源缺乏，經濟發展無從下手等不利局面。[1]基于長期的歷史因素和環境的制約，以及城鄉二元結構，導致社會中許多優質資源配置給城市，使這些深度貧困地區的居民生活、經濟發展等長期處于落后狀態。

24貧困人口管理識別機制不完善

精準扶貧的前提是精準識別，精準扶貧的原則就是扶貧資源準確施放，扶持真正的貧困人口。因此，精準識別的目的是找出貧困對象。[2]近年來各地各級政府加大扶貧工作力度，積極主動幫扶貧困地區，有力地促進了貧困地區經濟發展。然而，我們要注意到貧困是動態變化的，貧困群體也會隨著經濟社會的發展和扶貧工作的深入而變化。現階段，一部分貧困群眾在政府的幫助和自身努力下成功脫貧，也有生活條件相對不錯的家庭因災因病而出現新的貧困，還有脫貧后又返貧的現象;另外，現行的扶貧政策是三年不變，有的貧困群眾可能通過一年或兩年的努力就實現脫貧，但他們依然獲得幫扶。同時，目前在精準識別貧困對象當中還存在誤差。例如，有些家庭屬于空巢老人在家，家中青年人在城市里工作或經商且發展很好，卻被識別為貧困人口。因此，在精準扶貧過程中，貧困群體的動態變化與長期扶貧是一個值得重視的問題。

3提升農村精準扶貧精準度的對策建議

31加強農民思想建設和制度激勵

習近平總書記指出：“扶貧先要扶志，要從思想上淡化‘貧困意識。不要言必稱貧，處處說貧。”“弱鳥可望先飛，至貧可能先富”，但能否實現“先飛”“先富”，首先要看我們頭腦里有無這種意識。[3]如今，之所以出現有些貧困戶扶不起，富不起，甚至出現越扶越窮的現象，都是因為他們受傳統思維的影響，覺得自己一輩子也就這樣了，沒有足夠脫貧致富的勇氣，同時也缺乏勤懇實干的精神以及人窮志不短的理念。因此，對于他們，我們首先應當幫助他們立脫貧之志，走向致富之路。這就要求我們加強農民思想建設，激發廣大貧困農民形成積極向上的意愿，提高自覺踐行能力，幫助廣大貧困農民從思想上脫貧，牢固樹立脫貧致富的信心。只有這樣，貧困農民才能意識到只有通過自己的雙手，才能真正脫貧。否則，僅僅依靠政府“輸血”，自己不“造血”，結果只會治標不治本，一路扶一路貧。同時完善政策設計，激勵貧困群眾積極主動地干起來。相關制度設計上，要向貧困農民傳遞明確的政策信號：政策支持勤勞致富，兜底幫扶只保障基本生活。完善相關扶貧政策，不能掉入等著別人送小康的福利陷阱。除了普惠性的，政策中還應適當引入競爭性機制，通過“多干多支持，少干少支持”的政策安排，有力地調動貧困農民的脫貧積極性和主動性，讓那些習慣于等著天上掉餡餅的貧困戶站起來、干起來。

32建立貧困戶動態管理識別機制

要解決“為了誰”問題，做好精準識別。精準扶貧首先要精準識別。要因地制宜確定貧困標準，綜合分析確定貧困戶，確保建檔立卡準確、公平、公正，為下一步精準施策、精準發力、精準脫貧打下堅實基礎。同時對貧困戶和非貧困戶進行動態追蹤調查，不定時進行貧困識別核定，對新產生的貧困戶及時納入扶貧幫扶，對已形成致富門路且脫貧的原貧困戶及時解除幫扶措施，并重點分析貧困戶“脫貧”和非貧困戶“返貧”的演進規律，真正摸清“貧情”，為“扶真貧、真扶貧”創造條件。

33加強貧困地區造血能力

一是建議國家在布局重大基礎設施項目、重大產業項目時，重點向連片特殊困難地區和國家級貧困縣轉移，有意識地通過高速鐵路、高速公路、民用機場、水利發電等大中型項目建設帶動貧困地區的經濟發展。一方面，進一步加大對貧困地區基礎設施建設的支持力度，繼續抓好農田水利、飲水安全、電網改造、農村信息、農村公路、危房改造等基礎設施建設，大力整合各類扶貧資金，把政策、資金、項目更多向貧困地區基礎設施建設傾斜，解決群眾最關心、最急需、最現實的民生問題;在有條件的地方，可以考慮布局高鐵和高速公路等重大基礎設施項目，增強貧困地區發展內生動力;另一方面，結合“十三五”規劃編制，發揮貧困地區資源豐富、生態良好、勞動力充足等優勢，支持重大產業項目向貧困地區安排布局，加強貧困地區造血能力，鞏固減貧成果，實現脫貧的“可持續”。

34加大推進資產收益扶貧

資產收益扶持制度主要是地方政府通過整合分散的各項扶貧、助農資金及現有資源，作為貧困農戶的股份將其投放到具有發展優勢的新型經營主體或企業的生產經營中，以利益分紅、參與就業、技術培訓和產品回購等方式增加扶助對象的財產性收益或工資性收入。具體來說資產收益扶貧主要服務的對象是自主創收能力受限的貧困戶，尤其是針對無業可扶和無力脫貧的“兩無人員”。這種扶貧方式是將扶貧資金作為貧困農民的資本整合入股到優勢產業，再通過收益分紅、就業、技術培訓和產品回購等方式回饋到貧困農民身上。扶貧方式也發生了一百八十度大轉彎，由過去“大水漫灌式”轉變為“精準滴灌式”。資產收益扶貧制度將市場機制和資本運作模式引入貧困農村，有效整合扶貧資金以及貧困村集體和農民手中分散的土地、資金、勞動力等生產要素，促使各類資本要素流動起來。[4]對貧困農民而言，通過資產收益扶持制度可以從傳統生產方式中解放出來，既能按照自己所持有的股份獲得穩定的分紅，由旁觀者變為參與者，又可以通過從事務工經營獲得工資收入;對合作社、家庭農場等新型經營主體而言，可以在不增加成本的情況下發展適度擴大規模經營，實現利潤最大化。因此應加大推進資產收益扶貧的力度，尤其幫助那些“兩無人員”順利脫貧。

參考文獻：

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