我國污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的完善路徑

楊蕾　趙維貞

摘要：水生態(tài)系統(tǒng)對維持人類健康生活以及可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。我國的地表水和地下水均面臨著嚴峻的污染問題。隨著新《水污染防治法》的再次修訂與實施、《水污染防治行動計劃》（“水十條”）的深入推進，污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)逐步建立，為水體污染的預(yù)防與控制、水體污染的生態(tài)修復(fù)、提升水環(huán)境質(zhì)量提供了重要的法律保障。然而，污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)仍然面臨著排污權(quán)交易的法律政策依據(jù)缺位、管理體系不順、缺乏水體污染的風(fēng)險評價指標等發(fā)展困境。應(yīng)當完善水權(quán)制度和排污權(quán)交易制度，在組建生態(tài)環(huán)境部的同時整合污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的管理權(quán)限，加強對污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引導(dǎo)，并完善污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)技術(shù)標準。從而有機結(jié)合市場機制與行政管理兩種手段，促進污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，加強水體污染的防控與生態(tài)修復(fù)，從而實現(xiàn)水體生態(tài)的保護和改善、推進生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞：污染水體；生態(tài)恢復(fù)；產(chǎn)業(yè)發(fā)展

中圖分類號：X52 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2018.05.006

1 我國污染水體生態(tài)恢復(fù)的迫切需求

我國的水體污染嚴峻、水質(zhì)惡化程度嚴重，如何治理水體污染以及保護水生態(tài)成為建設(shè)生態(tài)中國面臨的最為急迫的任務(wù)。2018年李克強總理在政府工作報告中強調(diào)：“推進污染防治取得更大成效。鞏固藍天保衛(wèi)戰(zhàn)成果，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點地區(qū)細顆粒物（PM2.5）濃度繼續(xù)下降。推動鋼鐵等行業(yè)超低排放改造。提高污染排放標準，實行限期達標。大力發(fā)展清潔能源。開展柴油貨車、船舶超標排放專項治理，繼續(xù)淘汰老舊車。深入推進水、土壤污染防治，今年化學(xué)需氧量、氨氮排放量要下降2%。實施重點流域和海域綜合治理，全面整治黑臭水體。加大污水處理設(shè)施建設(shè)力度，完善收費政策”。

2018年修改后《中華人民共和國水污染防治法》正式實施，更加明確了各級政府以及環(huán)境保護主管部門水環(huán)境質(zhì)量的工作職責(zé)，與此同時加強了總量控制制度和排污許可制度。同時針對公眾健康和生態(tài)環(huán)境影響、打擊非法排污行為和數(shù)據(jù)造假、城鎮(zhèn)污水處理廠的運營、畜禽養(yǎng)殖污染防治、飲用水水源地保護和管理等內(nèi)容，新修訂的水污染防治法也做出了相應(yīng)的內(nèi)容增加和修改。2016年在全國范圍內(nèi)推行的“河長制”以及未來將要全面落實的中國“湖長制”，是我國水資源污染防治領(lǐng)域的管理制度創(chuàng)新。這些頂層設(shè)計以及具體實施制度，對于我國加強水環(huán)境和水生態(tài)的監(jiān)管、減少水環(huán)境破壞、遏制城市、工業(yè)和農(nóng)業(yè)廢水污染發(fā)揮著重要價值。

然而，經(jīng)濟的快速增長、工業(yè)發(fā)展的集中化以及人口數(shù)量的增加，生活污水、工業(yè)廢水和農(nóng)業(yè)污水的污排放量增加到一定程度，并超出了自然界的凈化能力時，就會導(dǎo)致水體污染。水體污染帶來的嚴重后果包括：人類居住環(huán)境的惡化、生態(tài)系統(tǒng)破壞、破壞農(nóng)業(yè)和漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展及對人類健康的危害。

水體污染主要是指因物質(zhì)、生物或能量介入水體后，水的物理、化學(xué)或生物的特性受到影響而改變，損害了水的正常用途，并危害國民健康及生態(tài)環(huán)境。我國水污染來源主要包括兩大類：一是天然的污染源，例如暴雨徑流；二是人為的污染源，主要是工農(nóng)業(yè)廢水、礦場廢水及城市垃圾的滲出水等。我國的各類廢水排放情況不容樂觀，根據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，全國廢水排放總量從2011年的65919.22 Mt上升至2013年的69544.33 Mt。“我國南北方的主要水系及湖泊進行污染斷面監(jiān)測的結(jié)果顯示，有63.1%的水質(zhì)為IV類、V類或劣V類，已經(jīng)不適合人類飲用”[1]。根據(jù)原環(huán)境保護部2016年發(fā)布的環(huán)境公報中的數(shù)據(jù)，全國1940個地表水的國控斷面中，Ⅰ類47個，占2.4%；Ⅱ類728個，占37.5%；Ⅲ類541個，占27.9%；Ⅳ類325個，占16.8%；Ⅴ類133個，占6.9%；劣Ⅴ類166個，占8.6%。而地下水的污染情況更為觸目驚心，國土資源部門對全國31個?。▍^(qū)、市）225個地市級行政區(qū)的6124個監(jiān)測點（其中國家級監(jiān)測點1000個）開展了地下水水質(zhì)監(jiān)測。評價結(jié)果顯示：水質(zhì)為優(yōu)良級、良好級、較好級、較差級和極差級的監(jiān)測點分別占10.1%、25.4%、4.4%、45.4%和14.7%。

我國大部分城市的排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施非常滯后，污水處理工程的施工質(zhì)量和運行維護、設(shè)備保養(yǎng)等問題嚴重。90%以上的城市水域污染嚴重?！爸袊鞘形鬯欧趴偭扛哌_1050億m3，而污水的處理率低于50%，城市生活污水的處理形勢非常嚴峻”[2] 。與此同時，全球的氣候變化和持續(xù)的地下水消耗，地表水量不斷減少，水流速下降，甚至出現(xiàn)地表水斷流，這降低了水體自身的生態(tài)凈化能力，加劇了水體的污染程度。

為了持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)，完善水污染防治的法律法規(guī)體系，建立水污染防治的實施結(jié)構(gòu)，督促工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織和其他組織致力于污染控制和生態(tài)修復(fù)，興建全面覆蓋的污水處理系統(tǒng)，提高公眾意識等，都勢在必行。其中，污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為解決我國水體污染問題的重要手段。

2 污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的法律政策依據(jù)和發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)法制的法律政策依據(jù)

“國際上的科學(xué)和政策研究機構(gòu)正逐漸意識到，恢復(fù)退化的生態(tài)系統(tǒng)是改善地球生物生存環(huán)境狀況的必然舉措”[3]。因此，“生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃（ERP）在世界范圍內(nèi)迅速涌現(xiàn)，并且其實施機制也日益為民眾所接受”[4] 。

《水污染防治法》、《水污染防治行動計劃》（“水十條”）、《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》以及《十三五全國污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》就提出污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性，要加強重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等重要水體的生態(tài)保護，對污染源頭進行整治，推進生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)恢復(fù)，建立健全水生態(tài)補償機制。這標志著污染水體的生態(tài)恢復(fù)制度初步建立?！度珖叵滤廴痉乐我?guī)劃（2011-2020年）》則提出全面建立地下水環(huán)境監(jiān)管體系，逐步控制地下水污染源，改善飲用水的水源水質(zhì)。水生態(tài)恢復(fù)制度的建立，為污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，而污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)建設(shè)和投資的加強，以及地下水環(huán)境監(jiān)測和標準體系的完善，則為污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注入了動力。

污染水體的生態(tài)恢復(fù)必須引入市場力量，建立水資源產(chǎn)權(quán)制度和生態(tài)補償制度。這為污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了政策引導(dǎo)?！端廴痉乐涡袆佑媱潯罚ā八畻l”）的印發(fā)則正式提出了發(fā)展污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的具體要求和力爭實現(xiàn)的目標。為了實現(xiàn)減少污染嚴重水體，改善我國水體的總體質(zhì)量，水體生態(tài)系統(tǒng)功能的逐步恢復(fù)，需要推進污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展。這包括主要內(nèi)容：一是發(fā)展污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)，先進適用的節(jié)水、治污、修復(fù)技術(shù)和裝備產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。“水十條”明確劃定了河湖“生態(tài)紅線”。建立嚴格的河湖生態(tài)空間的管控，劃分生態(tài)空間的管理范圍（第八條第二十六款）。二是推動實施排污權(quán)有償使用和交易，推動水體污染生態(tài)修復(fù)的第三方治理模式?！八畻l”改變了以往“一刀切”的思路，結(jié)合各地實際，提出了將現(xiàn)有的城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施進行因地制宜地改造（第一條第二款）?！啊端廴痉乐涡袆佑媱潯穼游廴舅w生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的總體產(chǎn)出增長約1.9萬億，其中政府直接購買產(chǎn)品和服務(wù)約1.4萬億，間接帶動產(chǎn)出增加約5000億元”[5] 。

在《城市黑臭水體整治工作指南》的基礎(chǔ)上，原環(huán)境保護部組織制定了《城市黑臭水體整治——排水口、管道及檢查井治理技術(shù)指南（試行）》。隨后又聯(lián)合財政部出臺了《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）的實施意見》。污染水體的生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列政策法規(guī)的出臺，為產(chǎn)業(yè)法制化提供了重要的制度基礎(chǔ)與實踐經(jīng)驗。

2.2 污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)法制的發(fā)展現(xiàn)狀

“污染水體生態(tài)恢復(fù)是遏制流域水生態(tài)破壞、最大程度恢復(fù)水體生態(tài)功能的有效措施”[6]。 當前，我國污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展處于起步階段，許多理論體系和實施機制方面的問題尚未得到有效解決。

首先，水權(quán)和排污權(quán)的權(quán)利屬性不明確成為污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約因素。如果水的使用者對其使用特定水資源的長期權(quán)利感到越?jīng)]有保證，就越可能完全不考慮水資源的長期可持續(xù)性。水資源使用者在投資和付出努力來保障水的長期生產(chǎn)力前，要求對水資源有長期的、安全的使用和收獲的權(quán)利。如果水資源的使用者得不到法律上的權(quán)利保障或?qū)ζ淞?xí)慣權(quán)屬的保障，就會喪失保護水資源可持續(xù)生產(chǎn)力的積極性。從國際水污染防控和治理的實踐來看， 行政機關(guān)的加強監(jiān)管與引入市場化手段兩者有機相結(jié)合，成為最有效的污染治理模式。我國排污權(quán)交易市場的已經(jīng)形成并具備了一定規(guī)模，但是新《水污染防治法》卻缺乏對排污權(quán)交易內(nèi)容的規(guī)定。因此，界定排污權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利屬性、交易方式以及市場監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容的法律法規(guī)仍然缺位。

水權(quán)和排污權(quán)的權(quán)屬體系在水資源的管理和生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是極其重要的基礎(chǔ)性制度。應(yīng)當“從法律上界定排放權(quán)的所有權(quán)和可交易性質(zhì)”[7]。“建立排污權(quán)的交易市場首先必須明確排污權(quán)交易市場的法律地位、排污權(quán)的法律性質(zhì)和特征、排污權(quán)交易市場的參與主體各自的責(zé)任和權(quán)利等內(nèi)容”[8]。

其次，污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)管理體系不順。污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的行政管理主要涉及到水資源的生態(tài)保護與水污染防治兩方面。這兩部分的行政管理職能是密切聯(lián)系在一起的，因為無論是用水權(quán)管理、水資源開發(fā)利用、以及生態(tài)環(huán)境破壞的防治，都屬于對水生態(tài)環(huán)境進行保護和管理?，F(xiàn)行的水生態(tài)保護的行政管理體制則人為地割裂了這些密不可分的不同環(huán)節(jié)。例如：原水利部門對于水體的納污能力進行管理，同時對于水的質(zhì)量和功能進行達標控制，這些與原環(huán)境保護部門的職能存在交叉?！拔廴舅w生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的行政管理體制存在多頭管理、職權(quán)交叉重疊的情況，不僅造成行政管理和執(zhí)法重復(fù)進行，而且加大了行政成本，降低了行政效率”[9]。

再次，污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的法律依據(jù)和技術(shù)標準等依據(jù)不足。我國污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起步較晚，河流生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制建設(shè)比較落后。目前對污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)進行引導(dǎo)的規(guī)范性文件主要是《水污染防治行動計劃》、《污水處理費征收使用管理辦法》、《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》等行政政策。這些其他規(guī)范性文件的法律效力層級較低。缺乏效力位階較高的法律或者法規(guī)。污染水體生態(tài)恢復(fù)的技術(shù)標準，如何適合本國國情的同時采用國際先進的標準，更需要在理論和實踐等方面開展系統(tǒng)的探索與研究?！坝还J是世界上最早通過法律來進行污染水體防治的國家。其早在1876 年就頒布了世界上第一部對水生態(tài)進行保護修復(fù)的法律《河流污染防治法》”[10]。同時，該國的污染水體的生態(tài)恢復(fù)工程建設(shè)，獲得了公眾支持并得到了行政管理部門的認同。在技術(shù)標準上，英國先后制定了《河流修復(fù)方法》、《河流恢復(fù)技術(shù)手冊》等技術(shù)標準和技術(shù)指導(dǎo)文件[11]。澳大利亞則制定了《河流恢復(fù)》手冊，明確規(guī)定了污染水體生態(tài)恢復(fù)的實施技術(shù)和標準。其他的還有德國的“河川生態(tài)自然工程”、日本的“多自然型建設(shè)工法”等。

總體而言，我國水體污染情況復(fù)雜，生態(tài)恢復(fù)面臨著多方面的困境。一是我國水體管理的相關(guān)法律法規(guī)、標準制度不健全，導(dǎo)致水體污染的生態(tài)恢復(fù)“無法可循”。二是我國的水體污染監(jiān)測和生態(tài)治理沒有形成成熟的模式，缺乏水體污染的風(fēng)險評價指標和評價方法。第三，目前我國污染水體的生態(tài)恢復(fù)還面臨著基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，修復(fù)技術(shù)薄弱的嚴峻考驗。第四，水體污染的責(zé)任主體認定困難，污染遷移性強，確定污染源難度較大，生態(tài)恢復(fù)治理周期長，費用高昂。所以現(xiàn)階段我國污染水體的生態(tài)恢復(fù)能力薄弱，尚未形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

3 污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)法制的路徑選擇

美國、日本、以色列等國家憑借完善的產(chǎn)權(quán)制度、完備的法律法規(guī)體系、成熟的市場調(diào)節(jié)機制，充分運用政府引導(dǎo)、市場自由調(diào)節(jié)手段，使得污染水體的生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)化并以法治保障其良好的發(fā)展。我國污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的法制化，應(yīng)當在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，充分考慮到我國生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，逐步完善。

3.1 完善水權(quán)制度和排污權(quán)交易制度

完善水權(quán)制度和排污權(quán)交易制度，是污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

首先，在法律上明確水資源的權(quán)利屬性，加快培育水權(quán)交易市場。水資源具有公共產(chǎn)品的特性，我國需要通過政府主導(dǎo)的方式，來推動水權(quán)市場的發(fā)展。并且一旦水權(quán)市場發(fā)育成熟，行政機關(guān)應(yīng)當主動將主導(dǎo)地位讓位于市場經(jīng)濟主體。國際經(jīng)驗表明，政府管理是水權(quán)交易的安全閥門，市場建設(shè)是水權(quán)交易的內(nèi)在驅(qū)動。而行政機關(guān)需要加強的是對于水權(quán)交易法律體系的配置能力以及對水權(quán)市場的監(jiān)管能力。日本政府主要通過水權(quán)交易市場實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用。同時，行政機關(guān)之間通過用水協(xié)調(diào)委員會進行用水指標的協(xié)商，從而根據(jù)降雨量大小等自然條件以及用水量的需求，在取水總量上進行控制。澳大利亞則以成熟的水權(quán)市場著稱。澳大利亞制定了水股票制度，充分發(fā)揮市場對水權(quán)交易的調(diào)節(jié)作用。其中最著名的水權(quán)交易制度是“水權(quán)買賣”和“水融通”交易制度。水權(quán)買賣可以在不同市場主體之間轉(zhuǎn)移水的所有權(quán)，而后者則是交易用水量。隨后，水權(quán)制度的改革是創(chuàng)造性地提出了水股票制度。即取水許可轉(zhuǎn)換為水股票，行政管理機關(guān)將水股票的管理機構(gòu)進行行政登記。水股票制度的最大優(yōu)勢在于充分實現(xiàn)了水資源的經(jīng)濟價值，明確其財產(chǎn)權(quán)和可交易屬性，從而使得水資源可以進行方便快捷的交易和流通，同時水股票也能保證水權(quán)的擁有者可以通過交易而獲得經(jīng)濟利益。我國的水權(quán)交易制度在目前《水權(quán)交易管理暫行辦法》實施的基礎(chǔ)上，完善水權(quán)交易的法理基礎(chǔ)和法律體系，探索和制定適合我國國情的水權(quán)交易法。

其次，從法律上明確排放權(quán)的所有權(quán)和可交易性質(zhì)。2015年以來我國發(fā)展排污權(quán)交易和發(fā)展進入關(guān)鍵時期，在一系列國家政策中明確了排污權(quán)，并逐步開始試點排污權(quán)交易。目前《排污費征收使用管理條例》、《水污染防治法》等法律法規(guī)對排污權(quán)交易的概念進行明確和準確的界定。因而需積極研究制定相關(guān)配套法律，從法律層面保障排污權(quán)交易能夠正常開展。此外，如何有效整合水排污稅稅制與水排污權(quán)交易將是污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要面對的關(guān)鍵問題。

3.2 整合污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的行政管理體系

首先，明確水資源管理的行政主體和權(quán)限，整合行政管理體系。我國現(xiàn)有的水資源管理的行政體制存在的主要問題是管理主體不明確，權(quán)責(zé)交叉重復(fù)，而且權(quán)力和責(zé)任不一致，執(zhí)法標準不同，缺乏高效協(xié)商機制。隨著2018年國家機構(gòu)改革方案的出臺，生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)等職能將由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一承擔。原來國家發(fā)展和改革委員會的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)、國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)、水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護職責(zé)以及農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)、國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責(zé)進行了統(tǒng)一整合與協(xié)調(diào)整合，而實現(xiàn)了水功能區(qū)劃、應(yīng)對氣候變化、環(huán)境污染監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管、農(nóng)業(yè)面源污染以及海洋生態(tài)環(huán)境保護等不同水資源權(quán)限的集中行使。這為制定水資源綜合管理的行政政策并統(tǒng)一執(zhí)法標準，消除不同部門之間的權(quán)限爭議，充分調(diào)動環(huán)保管理部門的執(zhí)法積極性，實現(xiàn)全面統(tǒng)一的水資源管理體制奠定了堅實的基礎(chǔ)。

其次，整合污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的管理體系。我國的污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)模式主要是通過政府特許經(jīng)營。只有獲得政府的特殊許可，才能夠進行污水處理、實施污染水體的生態(tài)恢復(fù)工程以及提供其他方面的生態(tài)恢復(fù)服務(wù)。通常的方式是政府購買服務(wù)，直接面向工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體或者公眾的生態(tài)恢復(fù)運營和服務(wù)內(nèi)容非常稀少。這容易造成國有企業(yè)占據(jù)政府的資源優(yōu)勢以及具備的技術(shù)、渠道等壟斷優(yōu)勢，從而影響污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益的實現(xiàn)。污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)集中度較低、運營質(zhì)量參差。引進新理念，發(fā)展適合我國國情的地下水污染調(diào)查、監(jiān)控防治體系，開展污染水體修復(fù)工程建設(shè)和水體污染的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查和收集，建立典型水體污染生態(tài)恢復(fù)的示范工程；積極構(gòu)建污染水體生態(tài)恢復(fù)行業(yè)相關(guān)的導(dǎo)則及規(guī)范體系。

3.3 改變水污染治理的傳統(tǒng)思路，加強對污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引導(dǎo)

政府必須摒棄先污染后治理的傳統(tǒng)思路，建立水體污染的事前防控機制。首先，制定完善的法律法規(guī)和執(zhí)法體系，從源頭上控制污水的排放，并結(jié)合我國工農(nóng)業(yè)和居民用水的實際情況，實施污水排放總量控制制度。借鑒日本政府的做法，制定一系列規(guī)范排水行為的法律，目的是從污染治理改為源頭控制。例如日本通過《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》、《河川法》、《工業(yè)用水法》等，對于水源地以及如何合理用水進行規(guī)范和管理，同時對于工業(yè)廢水如何排放進行了規(guī)定。隨后日本又陸續(xù)頒布了制定了《水污染防治法》等法律法規(guī)，并倡導(dǎo)應(yīng)用污染物負荷總量控制系統(tǒng)引進指導(dǎo)（TPLCS），具體規(guī)定排放污水的標準、水質(zhì)的檢測標準、減少污染負荷的總流入量以及污水排放違法管理的主體和處罰權(quán)限。同時，日本為所有工廠和商業(yè)機構(gòu)建立了全國統(tǒng)一的污水排放標準（排放濃度限制），且對有關(guān)的設(shè)施進行了嚴格的監(jiān)管。在國家統(tǒng)一標準不能達到充分保護水生環(huán)境要求的地區(qū)，那么除國家統(tǒng)一標準外，各都道府縣都可以制定更嚴格的污水排放標準條例。在這些法律法規(guī)的規(guī)范下，日本的排入水域的工業(yè)和生活廢水日益減少，從而有效地遏制了水體的污染。因此，我國的環(huán)保行政管理部門應(yīng)當實施污水排放總量的控制，精確計算人口和工業(yè)相對集中區(qū)域的污水排放總量，并通過逐年消減排污總量的制度，來減少水體污染。

其次，要大力發(fā)展污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)。改變長期以來政府為主導(dǎo)的投資模式，放開思路招商引資，解決對污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)資金短缺問題，吸引社會共同投資。引導(dǎo)許多企業(yè)建立污染水體生態(tài)恢復(fù)的技術(shù)系統(tǒng)，利用已有技術(shù)和研究成果進行新技術(shù)的開發(fā)和運用。建立污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)基金吸引社會資本加大參與程度，提高水資源價格，調(diào)動企業(yè)的積極性。

3.4 完善污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)技術(shù)標準，增強污染水體生態(tài)恢復(fù)的理論研究

自20世紀80年代以后，污染水體生態(tài)恢復(fù)成為國際研究熱點。德國、美國、日本等發(fā)達國家對于污染水體生態(tài)恢復(fù)的相關(guān)研究與實踐開展較多，修復(fù)技術(shù)相對比較成熟。近年來，日、美、德、瑞士等國家紛紛對原來的污染水體的治理進行了反思，提出了“生態(tài)治理和修復(fù)的新理念，尊重水體系統(tǒng)的自然規(guī)律，注重河流等水體的自然生態(tài)和自然環(huán)境的恢復(fù)和保護”[12]。

近代“生態(tài)河流工法”的理論起源于歐洲[13]。20世紀50年代，德國正式創(chuàng)立了“近自然河道治理工程”，也稱“近自然河川工法”，這種方法主要是對污染的河流等水體通過生態(tài)工程進行修復(fù)[14]。該理論在1960年代后期由Emst Bittmann 等提倡之后，最早是以蘆草、柳樹設(shè)計的護岸應(yīng)用到萊茵河河系的污染治理過程中。隨后，瑞士將其發(fā)揚光大，開始著手最新的河流生態(tài)改善工程，例如拆除既有混凝土護岸，改造成柳樹與石頭的護岸，或?qū)⒅本€河道改變成深淺不一又易讓魚類棲息的蛇行形態(tài)河流。他們基于對過去河流工程的直線化、混凝土化所引起的生態(tài)貧瘠化進行反省，全面開展河流的生態(tài)改造運動[15]；同一時間，美國采用近自然工法對一些大型河流實施生態(tài)恢復(fù)規(guī)劃[16]， 著名的洛杉磯河和基西米河生態(tài)恢復(fù)工程便誕生在這個時期，同時美國政府還大力推行綜合性的流域保護方法（Watershed Protection Approach）[17]；日本學(xué)習(xí)歐美等國的河流治理經(jīng)驗，明確“近自然河流工法”并開始實施“多自然型河道建設(shè)”計劃[18]；英國、荷蘭等其他的歐洲國家也借鑒美國的做法，在河流的生態(tài)修復(fù)中采取生態(tài)工程技術(shù)?！敖?jīng)過歐洲各國的共同努力，污染嚴重的萊茵河經(jīng)過生態(tài)修復(fù)，生態(tài)功能全面恢復(fù)。萊茵河兩岸重現(xiàn)了森林茂密和濕地豐富的自然景觀，同時曾經(jīng)棲息在萊茵河的動植物重新回到萊茵河”[19]。在開展國外污染水體生態(tài)恢復(fù)實踐的同時，該領(lǐng)域的科研論文大量發(fā)表。這些科研成果不但是對已有研究的科學(xué)性總結(jié)，更是為污染水體的生態(tài)恢復(fù)以及制定相應(yīng)標準、法案提供了理論支持。

我國污染水體生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)業(yè)起步較晚，需要學(xué)習(xí)國際成熟的生態(tài)恢復(fù)技術(shù)和治理經(jīng)驗。同時結(jié)合我國不同地域水體污染的不同來源和體現(xiàn)出來的不同特點，加強對污染水體生態(tài)恢復(fù)的技術(shù)和工程施工等方面的研究，制定污染水體生態(tài)恢復(fù)的相關(guān)技術(shù)標準。

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The Research on the Improvement of Polluted Watershed Ecological Restoration Industry in China

YANG Lei， ZHAO Weizhen

（ School of Law， Shandong Jianzhu University， Jinan 250101， China）

Abstract：Water ecosystem is very important to maintain healthy human lives and sustainable development. There are both severe pollution problems in the surface water and groundwater in China. With the revision and implementation of the Water Pollution Prevention and Control Law and the deepening of Action Plan for Prevention and Treatment of Water Pollution （"Water Ten Plan"）， the ecological restoration industry of polluted watershed has been gradually established. The legal system provides an important guarantee for the prevention of water pollution， the improvement of water quality and the environmental restoration. However， there still some issues hindering the ecological restoration industry of the polluted watershed， such as lack of legal and policy basis， unclear risk assessment， and poor management system. We should promote the water rights and the emission trading system， integrate the management authorities of the ecological restoration industry while establishing the Ministry of Ecological Environment， and improve the relevant technical standards of the ecological restoration industry. To realize the protection and improvement of water ecology and the construction of ecological civilization， it is necessary to combine market mechanism and administrative management.

Keywords：polluted watershed； ecological restoration； restoration industry improvement