探究地方債及其對地區經濟的影響機制

王錚

摘 要：地方債長期以來都是各級政府重點關注的問題，對于國家的穩定和發展至關重要。本文主要探究了我國地方債的現狀及其對地方經濟的影響，并分析了地方債務的管理模式，研究發現我國雖然在地方債上有加強監管的趨勢，但是依然存在規模較大、管理不嚴、效率低下等問題，仍需要探尋較好的地方債管理模式，以使其更好地為經濟發展做貢獻。

關鍵詞：地方債務；地區經濟；債務管理模式

2008年全球性金融危機的爆發，使得世界上很多國家陷入衰退期，不僅包括歐美等發達國家，這波危機也同樣波及到一些發展中國家。為了促進國家經濟快速走出低潮期，各國政府都采取了積極的手段，隨之而來的是政府債務的急速擴張，歐洲和美國等國家甚至出現井噴式增長，我國也不例外。一國債務的增加往往會使國家陷入危機，08年以前的多次危機都是由于國家債務問題造成。目前，對于中國來說，地方政府債務一直是國家債務問題中的主要問題，截至2017年，地方政府債務余額已達16.47萬億。1994年國家為了對地方進行更嚴格的控制，實行分稅制改革，增值稅等稅收成為中央和地方共享稅，這極大地減少了地方政府的收入來源。與此同時，中央還要求地方政府負責地區基礎設施建設，促進地方經濟發展，在依靠土地稅等稅收收入不足的時候，地方政府只能訴諸發行債券等渠道籌集資金。地方債的迅速擴張使得地方政府的債務負擔日趨繁重，容易導致政府公信力下降，引發社會動蕩和不穩定，所以，對地方政府債務的研究對于一國經濟穩定具有十分重要的意義。

1 地方債現狀分析

1.1 地方政府債務規模

2008年金融危機后，官方數據顯示，我國地方政府債務呈現迅速增長，2014年年底達到154000億元，期間年均增長率高達10%。雖然此后債務規模增長速度有所下降，但是巨大的債務本金和利息還處于滾動上升趨勢，對于地方政府的壓力甚大，不過這里的債務總額既有直接債務也有間接債務，比如擔保責任和救助責任的債務，有隱性債務也有顯性債務。截至2017年年底，全國地方政府債務余額為16.47萬億，其中，一般債務為10.3萬億，專項債務為6.14萬億；政府債券形式有14.74萬億，非政府債券形式有1.7萬億。可見，地方債務壓力雖然較14年有所減緩，但依然是一個很大的規模，值得國家關注。

1.2 地方債務增長原因

2008年以來地方政府債務的急速上升，主要原因有如下三點：首先，我國的政治激勵機制所致，國家在對地方官員的晉升、提拔上過多關注地區的GDP增速、失業率、人均收入等量化業績指標，這一方面鼓勵了地方政府對地區經濟發展的熱情，另一方面也使得地方官員通過自己的“軟硬件”資源以及地方財政收入主動加大基礎設施建設和推動地區經濟增長，于是發行債券借錢和融資就成為了地方政府的可行之道；其次，地方政府官員的任期較短疊加缺乏有效的債務審查機制，使得地方債增長的速度難以遏制，官員任期短且變動頻繁，使其具有短期過度借債的動機，并且在官員離任時，不會對地方債務情況進行審核并作為其任職績效考察指標，從而使得每一任地方政府都傾向于把債務轉移給下一任；最后，不同地區經濟發展情況的惡性競爭也是一大原因，這從根本上來說還是和我國過度依賴量化指標的政治激勵機制相關，政府為了促進經濟發展，忽視了自身的收入狀況，從而導致地方債務規模不斷加大。

1.3 地方債務存在的問題

我國地方政府債務問題主要分為三個方面：債務結構、借債主體以及債務償還。

首先，在債務結構上，衡量一個國家或地區的債務水平指標有赤字率、負債率和債務率，依照2015年的數據顯示，我國地方政府債務負擔情況整體上沒有超過國際標準，尚處于可控范圍內，但是，若地方債依然按當前速度增長，將會存在風險；從全國地區的負債分布來看，東部經濟發達地區借債率較高，而中西部經濟落后地區債務規模較小，這對于縮小貧富差距、東西部差距、降低社會不安都將產生不良影響；從地方債各級政府分布來看，省級政府負債問題較為嚴重，市縣級政府舉債比重較大，鄉村債務水平最低，從這一點也可以看出貧富差距只會朝著擴大的方向發展。

其次，在借債主體上，各級政府為了躲避國家對地方債發行的約束，通過注入土地資產、財政稅收等形式組建融資平臺，通過該平臺向社會融資投入地方基礎設施、公共設施建設。但是，這種融資平臺存在很多問題，政府管控下的機制導致其行政色彩較為濃厚，獨立企業法人以及政府融資手段雙重身份使其難以完全按照市場規律進行運作，政企合一的運作模式容易導致內部管理失效，經營缺乏動力；沒有固定的營業收入，沒有較好收益的產品，但是卻得承擔地區建設任務，資產結構復雜，只能依靠銀行借貸、政府注入土地資產等方式補充資金，資金來源匱乏，很容易出現資金鏈斷裂的風險。

最后，在債務償還問題上，1996年稅改使得地方政府稅收收入大幅降低，但是地區間開發建設的競爭熱情卻與日俱增，入不敷出，導致大額赤字。1998年房改，地方政府開始收取土地轉讓收入，對于土地的定價地方政府有了更大的權力，為了彌補巨大的赤字，土地價格不斷攀升，而土地價格的上升又支持著房價的不斷上漲，居民對于住房的購買熱情與地方經濟水平息息相關，從而對于地方債務償還也起著重要作用，從這里可以看出，一旦其中一個環節出了問題，都將造成巨大的危機，這也是地方債務償還方面存在風險的主要原因。

2 地方債務與地區經濟

2.1 地方債對地區經濟的影響

政府債務對經濟增長的影響自古以來就是一個充滿爭議的問題，無論國內還是國外，都無統一的結論。一方面政府舉債的目的是為了加強基礎設施建設，促進社會行業經濟發展，加速GDP增長；另一方面，如果政府借債促使消費規模過大，相反沒有促進地區經濟發展能力提升，導致過大規模的債務無法償還，最后只能采取發新債還舊債的措施，一環套一環，一旦中間出現差錯，將導致社會動蕩、政府信用危機的出現，對于社會是一種極大的風險。

對于這個充滿不確定性的問題，呂健（2015）通過實證研究地方債對地區經濟的影響發現，當年新增債務占當年GDP比例小于6%時，發行地方債是一種較好的籌集資金的方式，對于地方政府實行財政政策是有利的，而依靠大規模發行地方債來拉動經濟增長在長期內只能起到完全相反的作用。所以，我們可以看出，在決定地方債是否有利于地區經濟發展方面，債務規模起到了很大的控制作用，地方政府要想真正通過地方債來促進地區經濟的發展，就必須嚴格控制債務數額，掌握平衡點，在一個合適的范圍內發債籌錢。

2.2 地方債對地區經濟的影響渠道

2008年中國經濟受世界經濟衰退的影響進入下行期，但是信貸規模卻呈現快速上漲的趨勢，2009年一年新增貸款就達到9.6萬億，貸款的增加是希望能夠縮短衰退期，促進經濟迅速恢復，那么債務是如何促進經濟增長的呢？這時就不得不提流動性這一說法，經濟的快速增長離不開匹配的流動性的增長，如果流動性與GDP增速脫節，就容易導致經濟增速放緩。地方政府舉債對地區經濟的影響顯然也離不開流動性這一說法，通過借貸能夠提高地區的流動性，從而推動經濟增長。在這個流轉的過程中，主要通過以下三個渠道來發揮作用。

首先，放大地方政府事權。中央為了加大對全國財政的控制權，1996年進行了稅法改革，改革后的地方政府財政權力下降，像增值稅、消費稅轉為中央地方共享稅，使得地方財政收入大幅下降，而同時，國家政府要求地方承擔起更多的責任，加強地區基礎設施建設，促進地方經濟發展，使得地方政府負擔極重。并且，中國幅員遼闊，政治體制龐大，市場經濟發展不完善不成熟，尚且需要地方政府來承擔一部分市場責任，這需要極大的資金后援，借債使得地方政府流動性上升，更有能力去促進市場發展，從而促進經濟發展。

其次，促進地區投資增長。地方政府舉債借來的資金主要使用渠道是投入地區基礎設施建設，21世紀初，中國基礎設施較為匱乏，在這方面的投資回報率都比較大，能促進地區經濟增長，并且，投資作為以前中國經濟增長的“三駕馬車”之一，到如今依然是中國經濟增長的拉動力，地方債務可以通過地區基礎設施投資來推動經濟增長。

最后，政府間績效競爭。中國政府官員晉升渠道一個典型的特點就是關注任期內績效評價的量化指標，雖然在某種程度上有些偏激，但是卻能很好地鼓勵官員將舉債借來的資金都投入到地區建設中，最大程度地促進地區經濟增長，所以說，官員績效競賽是地方債務影響經濟增長的一個很好的“放大鏡”。

3 地方政府債務管理模式

各國對地方政府舉債籌集的資金何時使用、如何使用、采取什么控制方式，就要涉及到地方債的管理模式，國際上按照中央對地方政府債務的管理權力下放程度可將地方政府債務管理模式分為行政約束型、規則控制型、共同協商型以及市場約束型。

行政約束型下國家對于地方政府管制最為嚴格，地方債發行前要獲得中央審批，籌集來的資金使用方式也得在國家的監控下使用，中央對于地方的約束力極大；在規則控制型下，中央政府對于地方的舉債規模、債務水平、資金使用渠道等進行法律上的規定，地方政府必須嚴格遵照法律規定執行；共同協商型管理模式，地方政府的權利相對較大，對于債務限額、資金使用方式等是經過中央和地方共同協商得出的，并且，地方政府可以短期透支，不過，中央會設立監督管理機構對地方政府進行監督；而對于市場約束型管理模式，地方權力不受中央約束，可根據自身情況、市場情況進行舉債和資金使用，這主要適用于經濟發達、市場成熟的國家。而結合我國的實際情況，目前尚處于規則控制型向共同協商型轉型過程之中。

綜上所述，本文主要探究了我國地方債的現狀，地方債務對于地區經濟的影響及影響渠道，并分析了我國地方政府債務的管理模式。可以發現，地方債務的管理對于地區經濟乃至全國經濟的發展和穩定起到了至關重要的作用，各級政府都需要探尋一個較好的、適合自身發展的債務發行模式、管理方式以及使用渠道，以更好地使其發揮應有的作用，為我國經濟發展做出貢獻。

參考文獻

[1]程琳.中國地方政府債務問題研究[D].華中科技大學，2016.

[2]呂健.地方債務對經濟增長的影響分析——基于流動性的視角[J].中國工業經濟，2015（11）：16-31.

[3]薛軍，聞勇.地方政府債務管理：模式選擇與制度借鑒[J].當代經濟管理，2015，37（02）：87-93.