工商資本參與農地經營的投機行為類型及其有效抑制

摘 要：目前工商資本參與農地經營的參照體系缺失，導致土地交易與各種投機行為頻現。本文梳理了相關文獻，并總結出投機行為的類型。為有效抑制工商資本參與農地經營的投機行為，應積極構建第三方監督下工商資本“資質審查-項目監管”的管制主線，嚴格限制工商資本的準入關；加快推進工商資本大規模租賃農地的風險保障金制度，規避農民流轉土地后的風險。

關鍵詞：工商資本；農地經營；投機類型；有效抑制

基金項目：本文系2016年教育部人文社會科學項目“工商資本投資農業的風險防范機制研究”（項目編號：16XJC790007）

1 問題的提出

相比之前工商資本進入種植業產前、產后良種、加工、銷售以及規模化養殖業等，目前工商資本參與農地經營，則是通過流轉農民土地承包經營權，以圈地為特征直接進入到種植業的產中環節。近幾年，工商資本參與農地經營的來源、途徑和方式都發生了新的變化，但尚無全國性的調查數據，因而參照體系缺失導致各種投機性問題和風險也在不斷加大。當前，農地流轉中存在著農地“非農化”、良田“非糧化”、工商企業跑馬“圈地”、套取國家農業補貼和優惠，這種模式下的工商資本參與農地經營存在著重大隱患。習近平總書記指出：“在農村土地制度改革試點中要把好關，不能讓一些人以改革之名行占用耕地之實。特別要防止一些工商資本到農村介入土地流轉后搞非農建設、影響耕地保護和糧食生產等問題?！币虼?，對工商資本參與農地經營中的投機行為進行剖析，分析其原因及可能帶來的影響，提出有效抑制投機行為的對策建議，對于充分發揮新型經營主體中資本的生產要素功能，保障農戶的基本權益、促進鄉村振興戰略的實施，具有重要的意義。

2 工商資本參與農地經營中的投機行為類型

2.1 土地投機型：工商資本低成本拿地，新一輪圈地運動初現

按照我國《農村土地承包法》的規定：“只要取得原承包方同意，受讓方就可將承包方以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉。”目前，工商資本和現代農業還處于初步融合階段，工商資本參與農地經營的參照體系尚未建立，國家政策也傾向于原則性指導。土地的金融屬性，讓其具備了升值空間和預期收益，因此給覬覦土地已久工商資本提供了可乘之機。由于農村土地流轉規范性不足，以賺取土地差價的土地中介人不斷增加。同時還存在以創建“空心合作社”的名義變相圈地。這類合作社外在有正規名稱，但內部管理制度、財務制度等都不存在或者不健全。民間存在著很多這種模式的合作社，他們的存在只是一個形式，沒有實際的合作社成員進行真正運作。目前，廣西實踐中，工商資本大量“圈地囤地”卻不直接開發。工商資本以具備資質與開發能力的假象，一次跟農民簽約多畝農地。實際運行中，工商資本并非真正進行農地開發，而是發出邀請轉包或分包。工商資本待價而沽，從中套取國家支農補貼、賺取土地轉包差價。如若轉包不了，則就選擇撂荒伺機而動。新一輪圈地運動的表現十分

明顯。

2.2 假扶貧投機型：工商資本承包經營貧困村集體經濟或產業示范園，經營權與收益權錯位

政府投入大量資金扶持農村尤其是貧困村集體經濟和產業發展。通過經營農業示范園區，扶持新型產業業態；通過發展農村集體經濟，壯大農民集體資產。實踐中，大筆政策資金投入建立起來的園區很多被外來資本承包經營。他們打著“扶貧”的旗號，租期長達幾年甚至十幾年以上。外來資本長時間、大規模主導著產業園區，導致產業園區經營主體錯位。此外利益分配不均衡，各地利益分配差異極大。大部分增值收益被外來資本獲得，貧困村農戶幾乎沒有任何話語權，只獲取國家規定的固定收益。這無異于用財政資金給工商資本做“嫁衣”，扭曲了政府的本意，顛倒了經營主體與收益主體。

2.3 產業鏈投機型：工商資本蠶食全產業鏈，農戶自我積累與自我發展能力弱化

目前尚無全國性的工商資本投資農業的分布數據，但從個別省市的調查統計來看，直接參與農業生產的工商資本已經較為龐大。與傳統的資本投資農業的領域分布相比，目前大規模資本進入農業領域，幾乎占據了農業生產的全部鏈條。若單純論農戶與市場對接，則必然產生高額的外生交易費用。從個案和具體時間段觀察，工商資本主導的農產品商業化可能有利于農民增收。但在“資本-政府-農戶”的利益鏈條中，農戶處于談判的弱勢地位，不具備與大資本公平談判的能力，無力通過合理價格贏得自身利潤。這將不斷弱化小農從農業全產業鏈獲取利潤的能力，導致小農對于資本的依賴性不斷增大，農戶后續自我發展動力與能力不足，不利于農業深層問題的解決。

3 有效抑制工商資本參與農地經營投機行為的策略

3.1 構建嚴格的工商資本“資質審查-項目監管”準入制度

《農村土地承包法》第三十三條規定：“受讓方須有農業經營能力”。首先應對農村資源價值和開發風險做專業評估，然后對資本方的履約能力進行有效認定，對履約過程中可能出現的不確定性做出明確的預判和約定。經基層政府審查，具備從事農業生產基本條件、生產經營能力和風險意識的工商資本，予以準入；在符合農業經營資質的工商資本中，要重點對參與農地經營的項目進行審核。我國現行《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地不得出讓、轉讓、出租用于非農業建設”。工商資本必須參與和農業相關的經營項目，農地必須以農業生產為導向。筆者建議，在工商資本參與農地經營的項目審核中，首先審核是否符合當地產業規劃與產業政策，其次關注是否有利于農業安全和生態環境保護。在具體操作規程上，可以由基層政府篩選符合條件的農業投資項目，以市場化的方式由工商資本招標對接，繼而從源頭控制項目風險。

3.2 優化工商資本大規模租賃農地的風險保障金制度

在土地流轉較大地區，為了防范工商資本租賃農地帶來的風險，通過政府補助、流入方繳納等方式，向受讓方收取一定額度的保障金，以確保土地轉出方的利益。實踐中，多地已經開始實施工商資本租賃農地后的風險保障金制度，但如何根據新問題進一步優化則成為新的課題。筆者嘗試著做了以下思考：1）制度設計及運行優化：應在傳統的風險保障金設計上，創新建立土地流轉風險補助金和村級風險保障金。土地流轉風險補助金由市、鎮兩級財政按上年新增土地流轉面積每畝以一定標準提??；村級風險保障金可以由市鎮兩級財政土地流轉風險補助金、村級土地流轉風險準備金和業主土地流轉保證金組成。這樣既可以降低土地流轉風險，同時可以通過強制性投入形成沉沒成本，約束企業經營行為；2）退出機制優化：目前農地普遍已經確權頒證，按照“四至清晰”的魚鱗圖確定了每個農戶的地塊位置。工商資本參與農地經營，改變了農地產權證上的地塊位置與形態。企業若確因困難而無力存續經營，政府應及時啟動風險保障金支付農民地租，避免大規模、群體性社會矛盾的產生。

參考文獻

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作者簡介

張尊帥（1985-），男，漢族，江蘇徐州人，講師，經濟學博士，成都大學商學院，主要研究方向：農業經濟學。