鄧小平國防經濟改革思想及當代啟示

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國防經濟是為保障國防建設和滿足戰爭需要而進行的經濟活動。改革開放初期，鄧小平準確把握和平發展的機遇期，提出了國防經濟改革的一系列重要思想，對我國國防事業的發展產生了重大影響。

一、鄧小平國防經濟改革思想的基本內容

鄧小平國防經濟改革思想的內容大致可梳理為以下四點：

(一)國家安全形勢改善，國防經濟由“戰”轉“平”。20世紀80年代初，國際形勢漸趨于緩和；至80年代中后期，全球經濟下行壓力陡然增大。基于對這一形勢的準確判斷，鄧小平提出了“和平與發展是當今世界兩大根本性問題”的論斷，在1985年召開的軍委擴大會議上，國防和軍隊建設指導思想據此論斷轉到和平時期建設的軌道上來。

從國家治理規律上來說，當一個國家處于戰爭狀態或戰爭危險升級時，國民經濟服從于國防經濟，一切以戰爭勝利為首要原則；反之，當戰爭結束或戰爭危險減小，則須調整國防經濟與國民經濟發展水平，使國民經濟復原。就當時中國的實際情況來看，十年“文化大革命”和長期大規模戰備已使國民經濟發展的“欠賬”太多。如，1967年到1977年間，有五年國內生產總值增長速度不到4%，其中三年還是負增長。*這五年分別是：1967年國內生產總值比上年增長-5.7%，1968年比上年增長-5%，1972年比上年增長3.8%，1974年比上年增長2.3%，1976年比上年增長-1.6%。數據引自：《中國經濟發展五十年大事記》，222～285頁，北京，人民出版社，中共中央黨校出版社，1999。對此，鄧小平曾痛惜地談到：“六十年代末期到七十年代這十一二年，我們同世界的差距拉得太大了。”*《鄧小平文選》，第3卷，231～232頁，北京，人民出版社，1994。因此，當“和平與發展”的戰略機遇期到來時，調整社會資源配置向國民經濟傾斜，率先筑牢國家現代化的物質基礎，就成為謀求可持續發展的唯一選擇。鄧小平在談到這一問題時說：“我們窮，底子薄，……這就決定了我們還要有一個艱苦奮斗的過程。逐步改善人民的生活，提高人民的收入，必須建立在發展生產的基礎上。”*《鄧小平思想年編》，286頁，北京，中央文獻出版社，2011。至于國防現代化，也只有“國民經濟建立了比較好的基礎才有可能”*《鄧小平軍事文集》，第3卷，195頁，北京，軍事科學出版社、中央文獻出版社，2004。。所以，“不只是當前，恐怕今后長期的工作重點都要放在經濟工作上面”，“經濟問題是壓倒一切的政治問題”*《鄧小平思想年編》，263頁。。

因此，鄧小平在1981年5月聽取軍隊后勤工作匯報時提出：“國防建設必須明確服從經濟建設，不然國防建設也是空的。”*《鄧小平思想年編》，363頁。具體說來：一是要降低國防消費；二是要精打細算使用國防經費；三是要騰出力量支援國民經濟的發展。在這一思想的指導下，我軍在八十年代先后裁軍百萬，大幅削減了“人頭費”；改革了軍隊財務制度、國防科研和國防工業體制；部隊還先后參與了一系列國家重點工程的建設，為促進國民經濟的發展做出了重要貢獻。

(二)調整國防經濟規模結構，走軍民結合的路子。早在1975年鄧小平復出主持全面整頓時，就提出了改革國防工業生產的一些初步構想，比如“考慮規劃要從實際出發，看看實現的可能性。一是國家能不能拿出那么多錢，二是能不能生產那么多”，*《鄧小平軍事文集》，第3卷，2頁。“軍用飛機達到一定數量后，就要轉入生產民用飛機。艦艇、坦克的生產也有這個問題，當生產到一定數量后，就要轉入生產民用品和工農機械產品”*《鄧小平思想年編》，12～13頁。。1978年7月，鄧小平在聽取第五機械部負責人匯報時進一步提出：“軍工企業要走軍民結合的道路”，“這是一個大方針”。*《鄧小平軍事文集》，第3卷，130頁。

傳統觀點認為，國防工業屬于單純消費的領域，沒有創造經濟價值的要求。然而，在國防經濟由戰爭期間的高消耗向和平建設時期的低消耗轉軌的特殊時期，軍工企業普遍存在生產規模超出國防安全需求的問題。鄧小平針對這一問題指出：“軍工力量不納入整個經濟發展范圍，是極大的浪費，軍工企業的人才、設備都是好的，這個力量用不上，對四個現代化建設不利，對國防建設也不利。”*《鄧小平軍事文集》，第3 卷，281頁。因此，把過剩的國防工業生產力納入社會生產范圍，既能節約社會資源、帶動民用工業技術發展，又能令其創造的經濟價值反過來促進國防工業的再生產。基于這一考慮，1982年1月，鄧小平在聽取國防工業的情況匯報時正式提出了：“軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍”的十六字方針。在此方針的指導下，軍工企業努力開拓民用市場，積極實踐 “軍轉民”的“二次就業”。此后，一大批軍工企業在歷經曲折的探索后從激烈的市場競爭中脫穎而出，一躍成為中國制造業的領跑者。

(三)改革國防經濟管理體制，提高資源利用率。我國國防經濟體制最初是依照蘇聯模式建立的，各個環節都由國家政令統一調度實施。這種體制雖然在國防資源初次分配時有利于避免重大浪費，取得較大限度的宏觀經濟效益，但到了二次分配甚至三次分配的時候，其過于依賴行政手段而導致的邊際效益遞減就比較明顯了。對此，鄧小平主張向改革管理體制要效益，提高資源利用率。

首先是改革國防工業組織體制，將政企分開。1978年9月，他在聽取黑龍江和吉林省委匯報時先后指出：我們國家的體制，包括企業管理都還是“過去是蘇聯那一套”，“人浮于事，機構重疊，官僚主義發展”，*《鄧小平思想年編》，163～166頁。因此，要將政企分開，擴大企業的權力，“過去我們統得太死，很不利于發展經濟”*《鄧小平思想年編》，265頁。，“擴大了企業自主權，企業就要算經濟賬，人浮于事的問題就能解決了。這樣做，有利于提高我們的管理水平和技術水平，提高勞動生產率。”*《鄧小平思想年編》，267頁。在這一思想的指導下，國家從1982年起逐步撤銷了六機部、核工業部、航空航天部，成立中國船舶工業總公司、中國核工業總公司、中國電子工業總公司、中國航空工業總公司和中國航天工業總公司等。政企分離使行政主管部門回歸管理本位，行政效率得以提高；而擁有更多自主權的企業也在緊隨市場的腳步時更加靈活，煥發了新的生機。

其次是在國防科研工業領域實行訂貨制。要提高采購經費的使用效益，最直接的辦法就是引入市場競爭機制。為此，鄧小平要求軍隊和軍工部門要實行訂貨制，使“軍隊和這些部、公司就是訂貨關系”*《鄧小平關于新時期軍隊建設論述選編》，108頁，北京，八一出版社，1993。。在這一思想的指導下，1988年我軍武器裝備的研制全面改革為合同制， 軍事裝備訂貨制也同時實施。這項改革消除了裝備供給制由于缺乏競爭性而導致的產品供貨效益不高、科技含量上不去的弊端，既縮短了武器裝備研發周期，也提高了裝備費用的使用效益。

第三是完善軍工企業管理制度。1978年3月，鄧小平在五屆全國人大一次會議解放軍代表團小組會議上指出：“管理水平低，在工業上是個很突出的問題”，“管理兩個字很重要，管理好不好大不一樣”*《鄧小平思想年編》，106頁。。因此，他鼓勵企業積極學習西方的先進經驗，通過改革管理制度提質增效。他強調“搞管理，應當有定額，有責任制，有考核”*《鄧小平思想年編》，117頁。，通過明確崗位責任制和考核制度嚴把軍工產品質量關；“搞得好的要獎勵，不能搞平均主義，要鼓勵先進”*《鄧小平思想年編》，166頁。，通過獎勵機制激勵企業提高效益。總之，通過完善管理制度，軍工產品的質量以及企業科研生產效益都得到大幅提升，也使了軍工企業經營管理的現代化向前邁進了一大步。

(四)盤活國防人力資源，培養軍地兩用人才。20世紀80年代，軍隊由數量規模型轉向質量效能型的改革，使得大批國防人才退出現役。然而，由于軍事勞動領域的專業性和封閉性比較強，退役軍人在轉向地方工作時往往缺乏必要的獲益能力。要化解這一難題，必須要從促進退役軍人自身角色的轉化入手，以“授人以漁”“增益其所不能”的方式幫助他們在二次就業中實現個人價值。就這一點來說，培養軍地兩用人才正是盤活國防人力資源的一項雙贏舉措。1977年12月，鄧小平在中央軍委擴大會議上提出：“使干部既學到現代化戰爭知識，又學到現代化科學知識和生產知識，這樣我們軍隊的干部既能在軍隊建設中發揮作用，到地方上也能發揮作用。”*《鄧小平軍事文集》，第3卷，81頁。“這些人才轉到地方各行各業去，對地方也是個支援。”*《鄧小平軍事文集》，第3卷，261～262頁。1978年3月，鄧小平在與總政治部領導同志座談時再次強調：“在新的條件下，要強調一兵多能，干部多學些本領，轉業以后工作就好安排了”*《鄧小平軍事文集》，第3卷，95頁。，并且提出“在教育訓練中給干部創造到地方工作的條件”*《鄧小平軍事文集》，第3卷，82頁。。據不完全統計，得益于這項改革，有260余萬農村籍戰士在退伍后被征聘，其中有50萬人擔任了鄉、村級干部；100多萬人進入鄉鎮企業工作，其中1600多人被省、部級授予企業家稱號；兩用人才研制發明的6487項科技成果獲國家或軍隊科技進步獎。*《中國人民解放軍的八十年》，493～494頁。

二、鄧小平國防經濟改革思想的當代啟示

鄧小平國防經濟改革思想雖然是在特定的時代背景下形成的，但其改革的根本方法論，對于當代中國國防經濟的發展仍有啟發意義。

(一)科學統籌國民經濟和國防經濟，實現國家由富到強的轉變。無論是確立國防建設服從服務于經濟建設的原則，還是提出“軍民結合”的十六字方針，鄧小平謀改革、促創新的思辨始終是以維護國家整體利益為落腳點。他把國防事業置于中華民族長遠發展的戰略高度來考慮，統籌國防建設和經濟建設，兼顧安全利益與發展利益，親自設計并實踐了中國富起來的發展藍圖。

習近平主席曾經指出：“國防和軍隊建設，必須放在實現中華民族偉大復興這個大目標下來認識和推進，服從和服務于這個國家和民族最高利益。”*《習近平關于國防和軍隊建設重要論述選編》，86頁，北京，解放軍出版社，2014。而科學統籌的意義也正在于此。改革開放四十年，中國已躍居為世界第二大經濟體，鄧小平提出的建成“小康社會”構想也進入全面決勝期。而要實現由富到強的歷史性飛躍，更需要科學統籌國民經濟和國防經濟。與以往不同的是，在國防經濟與國民經濟互動交融日益緊密的今天，國防產業已不再單純是傳統觀念里社會再生產的一種扣除，社會資源配置的邏輯也不再僅僅停留于國防預算占國民經濟的比例。隨著社會生產力的發展，新的生產關系、組織運行模式不斷涌現，“科學統籌”這四個字也被賦予了更豐富的內涵。要在協調國防經濟與國民經濟相互促進、共同發展的同時又使二者能在平戰之間更有效、更迅速的動員轉化，就需要進一步放開市場，完善軍品生產流通體制，吸引社會資本參與國防產業建設，促進國防工業生產社會化；引導國民經濟與國防經濟的 “雙向溢出”，提高行政效率，打破制度壁壘，促進雙方科研、基礎設施、人力資源等建設成果無障礙轉化。此外，雖然并無完全適合中國國情的外國模板可供照搬，但多借鑒他國國防經濟發展的經驗教訓仍有助于我們開拓運籌思路，增強運籌能力，降低試錯成本。

(二)不斷完善頂層設計，促進軍民融合深度發展。2013年以來，習近平主席多次強調，“要進一步把軍民融合式發展這篇大文章做好，……努力形成基礎設施和重要領域軍民深度融合的發展格局”*《習近平關于國防和軍隊建設重要論述選編》，96頁。，“實現強軍目標，必須同心協力做好軍民融合深度發展這篇大文章，既要發揮國家主導作用，又要發揮市場的作用，努力形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局”*《習近平關于國防和軍隊建設重要論述選編(二)》，140頁，北京，解放軍出版社。2015。。2016年，他更進一步將軍民融合上升為國家戰略，并強調軍民融合“關乎國家安全和發展全局，既是興國之舉，又是強軍之策”*《習近平關于國防和軍隊建設重要論述選編(三)》，69頁，北京，解放軍出版社。2016。，并且要求在2020 年前在推動軍民融合發展改革上取得重要成果。

軍民融合發展戰略是對鄧小平軍民結合戰略思想的發展和深化，從“結合”到“融合”，變化的不僅是要素和領域，更有組織形式和觀念。軍民融合發展戰略，強調國家規劃建設的整體觀念，著眼用最小的經濟投入，獲得最大限度的軍事能力，是對國防資源規模、結構、布局的再優化，也是對國防資源進行的再挖掘、再分配、再運籌和再使用。正是因為所謂“深度”是基于“整體構建”而言的，所以真正高質量、高效率的融合，更離不開完善的頂層設計。只有自上而下合理的制度設計和建設規劃，才能進一步打破軍地兩系統各自運行的狀態，在原有軍民融合成果的基礎上，將國防建設最大程度融入社會經濟發展體系，充分利用現有資源，減少重復建設，實現二者的兼容化發展。當然，由于各地企業、市場、技術渠道、社會資本等等情況千差萬別，因此頂層設計也需要根據實際情況不斷調整，體現出區域性、階段性、反饋性特點，這樣才能不斷提升國防資源的利用率，實現經濟建設的國防效益最大化和國防建設的經濟效益最大化。

(三)充分發揮法治引領作用，推動國防經濟改革。鄧小平指導國防經濟改革時非常注意及時建立、完善相關制度。1977年12月，鄧小平在中央軍委會議上強調恢復各項規章制度，并分析“有了這些章程，我們就有章可循，就能夠統一認識，統一行動。”*《鄧小平軍事文集》，第3卷，75頁。以往改革的經驗告訴我們，改革的關鍵在于建立相關的法規制度。這樣，一能使改有名、行有據，從而減小實際工作阻力，推動改革進行；二能鞏固改革的成果，防止反彈；三是因為政策法規的制定本身就帶有導向性，因此在實踐中能夠一定程度上引領改革的發展；四是因為改革本身具有一定風險性，而國防經濟改革事關國家安全，更強調變中求穩，法律本身就是行為邊界帶電的鐵絲，具有震懾作用，因此，以法規制度引領改革發展能一定程度上規避風險。2016年3月25日，中共中央政治局召開會議，審議通過《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》和《長江經濟帶發展規劃綱要》。會議要求，要加緊推進國家和地方軍民融合領導機構建設，編制好經濟建設和國防建設融合發展“十三五”規劃，構建軍民融合法治保障體系，充分發揮中國特色社會主義制度優勢，統籌推進各項工作，確保責任到位、措施到位、落實到位。*《中共中央政治局召開會議審議〈關于經濟建設和國防建設融合發展的意見〉和〈長江經濟帶發展規劃綱要〉》，載《解放軍報》，2016-3-26(1)。黨的十八屆四中全會公報也指出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。”只有改革與法律同步，才能最大程度地避免沖突，使法規制度更好地推動、引領國防和軍隊改革。