業委會發展困境及對策探索

王汪誠 馮雪 宋汝苗 張本效

[摘 要] 社區業主委員會是一種新興的群眾自治性組織，并在近些年的社區自治中發揮了積極作用，其興起影響和重構了基層社會的政治生態和治理結構。我國業委會存在諸多問題，并未成為基層社區治理結構中最具決定性的力量。文章從社區業委會的發展困境出發，調查杭州市臨安區若干個社區，探求基層社區治理結構的最佳運行機制，以期提升社區治理水平。

[關鍵詞] 業委會；自治組織；社區治理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.33.095

1 引 言

業主委員會是由業主代表組成的非政府組織，監督物業管理公司的工作，體現了對社會各方的意愿和要求并維護業主權益，其出現的主要背景是改革開放社會轉型引發的城市住宅體制革新。

作為一個協助社區治理的新型維權組織的業主委員會，為社區業主提供了一個協調糾紛、解決問題的有效途徑。我國的業委會發展時間較短，隨著住房市場變革的進行，管理活動越來越繁雜，在社會和經濟的快速發展中，單一的社區治理主體難以滿足居民的利益需求，本應發揮作用的業主委員會的發展還不能同步跟進日趨加快的城鎮化進程，內部局限與外部制約在很大程度上束縛了業主委員會的進一步發展，在實踐中產生了各種各樣的問題：業委會功能性質與法律地位不夠明確、運作程序亟待規范、業主參與水平不高、與基層政府組織及物業公司等管理組織的權責關系不明確等，不僅嚴重影響到業委會的職能施展，也妨礙了我國城市社區建設和治理的發展。

健康發展的社區業委會，可以優化個人與社會、國家的關系，促進社會民主化。思考并探索社區自治供給側存在的問題及其根本性原因，研究分析并尋找改善現狀的對策，提高業主委員會的運作效率，完善并促進社區治理的“三駕馬車”的協調，已然成為城市管理者和城市社區治理主體組織者的必做功課，其有利于構建以人為本的和諧社會。

2 文獻回顧及評論

2.1 國外研究現狀

國人理解的“業主委員會”與國外相關的社區治理觀念差異較大。建設一個真正的居民自治組織是國外業主委員會的基本目標。[1]依托不同的住宅類型，業主委員會也形成了符合各自所在社區特性的組織系統。在國外研究中，業主組織一般可以被囊括在業主共益組織（Common Interest Developments）或居民社區協會（Residential Community Associations）的概念里，居民社區協會可以被分為三類：公寓式協會（Condominium Associations）、業主合作協會（Cooperative Associations）、業主協會（Homeowner Associations）。[2]整個社區管理和服務的主體類似于公司，美國公寓委員會類似于董事會，掌管社區生存及發展的權力，而具體執行機構為外包的物業服務企業，即公司的“CEO”。目前，美國和加拿大等國家的業主自治原則對西方具有較大的影響。

2.2 國內研究現狀

一直以來，城市社區業委會的發展困境引發了黨和國家政府、學界的眾多專家學者的思索和探討。

1991年在深圳正式成立了中國第一個業委會。之后，業委會這一模式得到了業主和政府有關部門的廣泛認可，在全國推行，并出臺了一系列法律肯定了業委會的法律地位、保障了物業管理活動的規范化運行。

不少專家學者著眼于業委會的自身發展，嘗試提出相應的對策。深圳大學教授徐道穩從宏觀層面分析了業委會的產生和發展對社區治理理念、對政府角色定位和折射國家社會發展的影響，指出以行政權力下沉為方向的社區管理改革已經走到盡頭，業主委員會可以作為下一步社區管理創新的切入口。[3]景德鎮陶瓷學院副教授陳相明指出，業委會是廣大業主實現自律自治的前提和關鍵，但由于我國業委會發展較晚，立法不完善，至今還存在著許多缺憾。[4]福建江夏學院副教授陳茂金提出，借鑒民主政治選舉的形式進行業委會委員的選舉，業委會議事采用少數服從多數原則和回避制度，加強對業委會的監督，業委會工作人員進行職業管理等完善業主委員會運行制度。[5]

顯然，對治理中業主角度和“三駕馬車”權責關系上進行探究的相對不多，業主與社區治理體系之間沒有形成和諧治理關系，居民對業委會認同度低，文章的研究具有一定的必要性。以杭州市臨安區為例，采用問卷、訪談的形式對若干個社區進行調查，從業主委員會及其日常運行實踐出發，理順業委會在社會治理中的權力關系，探求基層社區治理結構的最佳運行機制，改善城市社區業委會發展困境，以期改善社區治理狀況。

3 現狀及存在的問題

3.1 業委會和業主關系疏遠

業主委員會是維護其所代表的全體社區業主權益的組織，與業主在實質上是一種“委托—代理”的緊密關系，這種機制不受法律強制力維持和保護。然而在現實社區治理實踐中，業主對業委會的成立及活動冷淡、疏遠，業主們自身無法達成一致意見，導致業主與業主委員會之間難以維系其基于共同利益的“委托—代理”關系，業主委員會自身定位困難，它較大減弱了以業主權益為代表的業委會的合法性和準確性，影響了社區業主委員會的地位和工作威信的樹立。

近半受訪居民不知曉本社區是否存在業委會，居民對其居住社區管理事務的參與水平不高，部分社區業委會與業主關系疏遠，如金城華府、新民街、南岸風情等居住區。三分之一的受訪居民對加入業委會的意愿不強烈，參與社區治理意識淡薄，業委會和業主的關系冷淡、疏遠。業委會管理不善的小區數量較多，涵蓋各類高檔和非高檔住宅區，如錦南新村、吳越人家、筑境花園、東門村等。

3.2 業委會與其余治理主體間權責關系不明確

居民委員會、物業公司和業委會是社區治理的主體，被稱為社區治理的“三駕馬車”。社區治理實踐中，三方在權責關系上經常會出現博弈的狀況，角色的權力結構不合理，會影響三者關系發展。而此時業主委員會通常處于劣勢，進行治理的合理性和準確性較弱，嚴重影響業委會的功能發揮和存在意義。

3.3 業委會內部設置和制度不成熟、不健全

調查發現，業委會沒有專業的管理機構和組織協會。由于缺乏相應的指導管理和專業水平的限制，在一些需要專門性知識維護業主利益的問題上，業委會無法與物業公司進行交流。另外，尚未形成對社區業主的監督機制，類似于《自治公約》之類的規定，難以在實際工作中得到良好的執行。

3.4 較多住宅區域尚未形成業委會

杭州市臨安區目前居民區中，非高檔住宅區普遍缺乏業委會，部分高檔住宅區也未設立業委會，三大治理主體的自治體系尚未完全形成，社區治理狀況較差，居民滿意度不高。大多數業主對成立業主委員會不積極，參與社區治理意識淡薄，無益于業主委員會的形成和發展。

4 原因分析

4.1 部分居民文化程度低，公共權益意識較弱

部分居民文化程度不高，其自我管理、參與公益事業和社區公共權益的意識較為薄弱。調查顯示，業主的受教育水平與其是否關心社區公共事務呈顯著相關性。雖然按照相關法律規定，該由業主大會決議社區物業管理相關的重大事務，但實際上，這一原則大多難以貫徹，較多業主參加公共事務決議的基本知識和積極性較缺乏，無法召開由多數業主參與的業主大會的居民小區占絕大多數。

4.2 社區未能形成利益共同體，居民歸屬感較弱

調查中發現，很多業主參與社區公共事務程度和積極性低，導致部分社區業主對維護公共權益的意識相對薄弱。大部分社區還沒有形成居民的利益共同體，居民還沒有意識到自身的權益與社區的利益密切相關，社區治理活動參與程度較低，社區缺乏將公民個體需求融入到集體需求的機制，并沒有真正形成居民的歸屬感及認同感。

4.3 多元主體合作共治難以形成，業委會處于弱勢

基層社區治理領域中，實行多方合作共治漸漸成為共識。在社區治理方面，讓業主委員會、物業管理公司和準政府組織各盡其責、互相配合。然而，相對于業委會來說，有效把控社區治理資源的居委會、街道辦等一線準政府組織和專業性強、具有信息壟斷能力的物業管理公司等市場組織較為強勢。業委會在多元主體中相對弱勢，其合作共治也就無從談起。

4.4 相關國家規定不完備，業主委員會缺乏指導

相關法律規定，“縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門負責本行政區域內物業管理活動的監督管理工作”。但是，其條例中并沒有規定地方政府相關管理部門如何監督管理業委會的工作。由于缺乏相應的指導，自身又缺乏良好的制度，導致在一些需要專業性知識才能維護社區業主利益的問題上，業委會無法與居委會和物業服務公司進行及時有效的交流與溝通。

4.5 業委會組織者素質參差不齊，管理能力欠缺

業主委員會負責監督物業公司的管理和服務，涉及物業管理、社區規劃、環境衛生等相關政策法規乃至會計等專業知識的事務，需要與居委會、物業公司等各方聯系溝通，管理事務紛繁復雜，對組織者的知識水平和相應管理能力的要求愈來愈高。有學者研究發現，“調查的業主委員會委員的平均年齡為60.77歲”[6]，且學歷不高。業委會組織者年齡大、學歷低、能力弱等問題，使得其很難知曉相應的、不斷更新的政策和知識，直接造成了工作效率和完成質量低下，難以對社區公共事務的解決產生影響。

5 對策設計

5.1 業主委員會主動宣傳，培養業主社區意識

在信息透明化的前提下，通過召開社區治理會議，主動宣傳業委會自身作用，向社區居民普及公共權益知識，主動上門詢問居民意見，拉動居民踴躍參加社區治理事務。業主委員會主動宣傳，可以培育和提高業主參與社區公共事務的意識和能力，提升他們的集體榮譽感和認同感，同時也可以引導越來越多的業主參與公共事務的咨詢和管理，穩步提高業主的利益共同體意識。

5.2 業委會主動出擊，理順多元主體間權利關系

業主委員會應當主動出擊，召開多元治理主體會議，理順多元主體的權利關系和各方職責。社區治理中，建立政府、市場、社會相互依存的新型公共行政體系，有秩序地依次開展工作，協調共進。在社區業委會和居委會之間，也可以通過適當交換工作人員進行交叉任職來增進相互了解。社區治理最終體現為業委會、物業管理公司、居民委員會“三駕馬車”利益的動態均衡，并非某一方的絕對主導。

5.3 完善國家法制，建設完備的業委會制度

在頂層設計上，需要完善業委會相應制度。規定地方政府職能部門幫助缺乏業委會的社區建立業委會，并對其指導工作和發展的具體實踐提出相應規定。此外，房地產主管部門應當幫助業委會制定自我約束、便于監督、善于溝通的工作制度，并在社區內進行公開和廣泛宣傳，以便其界定職責、組織合理、決策公正，便于社區居民、社區治理“三駕馬車”之間的溝通暢通，代表業主做好自治工作。

5.4 吸收年輕才干人群進入社區業委會

在業委會委員中必須保持在職年輕人為主體，吸收少數退休人員參與社區治理的生態。業委會的服務對象大多是年輕人，為了更好地達到其服務對象的要求，業委會委員務必具有足夠時間、奉獻精神、專業知識、溝通能力等四方面的要素。由于各種方面的限制，退休人員大多是保守的，也可以讓他們值班。吸收年輕才干進入業委會，建成以年輕人為主的業委會，為社區治理主體注入強勁的新鮮血液。

6 結 論

社區業委會伴隨住房分配制度改革與住房商品化發展，逐步成為社區治理中“三駕馬車”的主體之一，擔負著重要責任。然而社區治理實踐中業主委員會的發展卻遇到很多問題，一直存在困境，直接反映了社會變遷過程中不同的社區治理主體之間各自利益傾向的不同以及權利關系的不對等，直接反映了業委會不成熟、不完備的發展，生動體現了居民參與社區治理意識有待提高。加強業主委員會的制度建設，培養業主參與社區治理的意識，理順治理體系中各主體之間的關系，對社會主義現代化治理的形成有著關鍵的推動作用。

參考文獻：

[1]夏建中.中國公民社會的先聲——以業主委員會為例[J].文史哲，2003（3）：115-121.

[2]LERMAN S B，TURNER V K，BANG C.Homeowner associations as a vehicle for promoting native urban biodiversity[J].Ecology and society，2017，17（4）：45-47.

[3]徐道穩.業主委員會：社區治理的結構性要素 [J].甘肅行政學院學報，2011（6）.

[4]陳相明.論我國業主委員會制度的缺陷及其完善 [J].企業經濟，2008（7）.

[5]陳茂金.論業主委員會日常運行機制的完善 [J].福建金融管理干部學院學報，2009（6）：47-51.

[6]劉偉紅.社區治理——基層組織運行機制研究 [M].上海：上海大學出版社，2010：191.