“公地的悲劇”與自主治理的邏輯

馮興元

在公共治理領域，像公共牧場、社會信用環境、政府誠信等都可能遭遇“公地的悲劇”問題，其解決問題的出路在于法治下的自主治理。同樣，經濟治理和社會治理也都是法治下的自主治理。

在公共牧場，每增加一只羊會有兩種結果：一是獲得增加一只羊的收入；二是加重草地負擔。隨著放牧的羊的數量增加，到了一個門檻之后，就可能出現草地過度放牧，從而造成草地退化，最終影響羊群的可承載總量以及全體牧民的收益。但是，單個的牧羊者往往會不顧草地承受能力而增加羊群數量，從而增加收入。看到這樣做有利可圖，許多牧羊者也紛紛效仿，加入這一行列。由于羊群的進入不受限制，牧場最終被過度放牧，草地迅速退化。這樣就產生了每個牧羊人所不愿意看到的悲劇現象：過度放牧導致草地退化，導致羊只可承載總量的減少和全體牧民收益的下降。

上述這種現象就是英國學者哈丁（Hardin）所指的“公地的悲劇”。1968年，哈丁發表《公地的悲劇》一文，描述了上述悲劇故事。在“公地的悲劇”故事中，個體理性行為與“集體非理性”（這里的集體，更準確的是指“群體”）形成了鮮明對照：在個體層面，每個牧羊人作為追求效用最大化的理性人，都增加羊只，希望自己的收益最大化；在群體層面，過度放牧和草地退化使得草地的羊只可承載總量下降和全體牧羊人的收益總體下降。

哈丁所說的公共牧場的“公地悲劇”問題確實也適用于中國的牧區。現在我國牧區的一種做法是推行禁牧圈養制度，即禁止自由放牧，把牧場切塊，之間筑起圍欄或者拉起鐵絲網，分給牧民家庭使用。牧民所分到的草地部分用于種草，部分則轉為耕地。我們在內蒙古阿拉善盟能夠看到這種情況。但是隨著這種做法的推行，草地資源并不一定落到最能利用草地者的手中，而且我們仍然可以看到很多退化的草地。據說草地繼續退化的原因很多，包括：一是很多牧民家庭分到的草地不一定有水源，結果需要打井，加速破壞生態；二是牧民的圍欄種草導致生態區的碎塊化，使得草原生態脆弱；三是適當的放牧本來可能刺激植物發揮頂端優勢（例如綿羊吃草的上端），牲畜糞便本身就是肥力，可以提升草地密度，而現在無法發揮這一優勢；四是種草之后，為了保持草地肥力，估計需要和種稻一樣使用化肥農藥，結果使得草地的農藥化肥殘余量累積增加。

有關公共牧場或類似公共牧場的“公地的悲劇”問題，真正比較妥善的解決方法是已故諾貝爾經濟學獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆的“自主治理”解決方案。奧斯特羅姆分析了分布在世界各國的具有代表性的各種類似于公共牧場性質的所謂“公共池塘資源”案例，包括瑞士和日本的山地牧場及森林的“公共池塘資源”，以及西班牙和菲律賓群島的灌溉系統的組織情況等，提出需要組織“使用者協會”實現自主治理。這里涉及嚴格意義上的“公共池塘資源”，就是在消費上（也就是使用上）一方面具有非排他性，另一方面具有競爭性的物品，它們是一種人們共同使用整個資源系統但分別享用資源單位的公共資源。奧斯特羅姆總結和界定了八項構建自主治理制度的原則：一是確立清晰的邊界，即明確界定有權使用“公共池塘資源”的使用者范圍；二是要結合當地條件及所需人力、物力和財力的供應規則來確立有關占用“公共池塘資源”的時間、地點、技術和資源數量的規則；三是達成的集體選擇的安排，要體現絕大多數受操作規則影響的個人應該能夠參與對操作規則的修改；四是實施監督，即積極檢查公共池塘資源狀況和占用者行為的監督者，要么是對占用者負責的人，要么是占用者本人；五是推行分級制裁，也就是違反操作規則的占用者很可能要受到其他占用者、有關官員或他們兩者的分級制裁，制裁的程度取決于違規的內容和嚴重性；六是確立沖突解決機制，使得占用者和他們的官員能迅速通過低成本的地方公共論壇，來解決他們之間的沖突；七是確保對自組織權得到最低限度的認可，即占用者設計自己制度的權利不受外部政府權威的挑戰；八是利用多層分權制企業組織形式，這里涉及到，當事關較大規模的“公共池塘資源”，在一個多層次的分權制企業中，對占用、供應、監督、強制執行、沖突解決和治理活動加以多層次的分權式組織。

與公共牧場這種有形“公共池塘資源”相差較大的、無形的、廣義的“公共池塘資源”，也都有可能產生“公地的悲劇”。比如，社會信用環境就是這樣一種廣義“公共池塘資源”，如果被很多個體濫用，就容易惡化，導致“劣幣驅逐良幣”，即由于賴賬者多，那些愿意還錢而且有能力還錢的借款人也不容易借到錢，即便能夠借到，其利息因為放貸人或者信貸機構考慮風險溢價而大幅提升。當前我國P2P網貸平臺數量眾多，但是問題平臺和“跑路老板”也很多，信用環境的惡化就容易使得整個行業走向“公地的悲劇”。解決問題的方式是法治下的自主治理。

連政府誠信也可視為一種廣義的“公共池塘資源”，也可能遭遇“公地的悲劇”。2014年習近平總書記在蘭考縣委常委擴大會議上曾提到“塔西佗陷阱”：當公權力失去公信力時，無論發表什么言論，無論做什么事，社會都會給予負面評價。這里的“塔西佗陷阱”就是“公地的悲劇”。針對社會信用環境惡化或者政府誠信遭遇“塔西佗陷阱”問題，其出路還是法治下的自主治理：就像美國和瑞士這樣的國家，每一級轄區都是在法治下自主治理的。除了公共治理領域之外，經濟治理和社會治理也都是法治下的自主治理。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所研究員）

責任編輯：尚國敏