淺析軍隊行政權力清單制度

馮定漢 張樂樂

內容提要：習主席對軍隊權力清單制度建設高度重視，要求探索建立軍隊權力清單制度。本文研究了軍隊行政權力清單制度的涵義、特征、功效及其運行條件，旨在為全軍各級構建行政權力清單制度提供理論借鑒。

習主席提出，要探索建立軍隊權力清單制度。貫徹落實習主席重要指示，全軍各級正在加緊構建權力清單制度。軍隊權力包括作戰指揮權力和軍隊行政權力，構建軍隊行政權力清單制度，不是簡單地對各級的行政權力進行集合匯總，而是一場對權力的結構化、法治化的根本性變革，是全面從嚴治軍、轉變治軍方式的重要內容，是加快法治軍隊建設的重要舉措。

一、軍隊行政權力清單制度的基本涵義

軍隊行政權力清單制度，是指軍隊各級在對其所行使的行政權力進行全面梳理的基礎上，依法界定每個部門、每個崗位的職責與權限，然后將職權目錄、實施主體、法規依據、監督方式等以清單形式進行列舉，對運行流程進行圖解，并在一定范圍內公開并接受監督的一種規定和準則。權力清單制度的核心內涵就是“法無授權即禁止”“法定職責必須為”。換言之，清單所涵蓋的范圍就是行政權力的合法行使范圍，清單以外就是行政權力不能隨意進入的范圍。

軍隊行政權力清單制度根據規范主體和規范內容不同，可分為“縱向行政權力清單制度”和“橫向行政權力清單制度”。“縱向行政權力清單制度”，是從縱向覆蓋的角度來看，從軍委機關、戰區、軍兵種到部隊，都應建立軍隊行政權力清單制度，明確各級行政權力清單、權力運行流程和相應責任。“橫向行政權力清單制度”，是從橫向覆蓋的角度來看，權力事項的各個領域均應建立軍隊行政權力清單制度，使該權力事項涉及的機關部門明確本級所擁有的權限及與其他部門的權力切分。總之，不存在不受監督的特殊層級部門、崗位。除此之外，從行政權力清單制度所包含的行政職權范圍來看，還可分為行政管理類權力清單制度、指導服務類權力清單制度、行政執法類權力清單制度和其他類權力清單制度。

軍隊行政權力清單制度，是對行政權力進行標準規范、制約和監督，建立與運行涉及關系十分復雜。首先，將各級機關及其部門的行政權力詳細羅列，把各機關部門之間的權力界面劃分清楚，實現行政權力在軍隊內部合理優化配置。其次，查找本單位本部門行政權力不夠明晰、存在交叉的地方，減少非軍事權力事項，調整不合理權力事項，科學配置部門行政權力，優化權力運行流程。再次，嚴格按照各級各部門的行政權力清單和權力運行流程圖來行使權力，使權力運行的各個環節符合法規要求，確保權力運行的全過程處于正常狀態。最后，將制定的行政權力清單及權力運行流程圖公布出來，接受廣大官兵的監督，使權力置于公開、透明的陽光之下。

二、軍隊行政權力清單制度的特征

全面覆蓋。從縱向覆蓋的角度來看，從軍委機關、戰區、軍兵種到團級單位，都應建立軍隊行政權力清單制度，明確各級行政權力清單、權力運行流程和相應責任。從橫向覆蓋的角度來看，權力事項的各個領域均應建立軍隊行政權力清單制度，使該權力事項涉及的機關部門明確本級所擁有的權限、與其他部門的權力切分。

清晰精準。軍隊行政權力清單制度就是要在軍事法規制度體系的框架內，直接從權力的來源上確定權力，使每個部門明確開列權力目錄，精準切分權力邊界和工作界面，使權力事項按照部門或者級別劃分清楚，做到名目清晰、切分精準。

公開透明。軍隊行政權力清單制度要求將制定的權力和責任目錄及權力運行流程圖，根據權力事項秘密等級在一定范圍內公開。這使得本來模糊的軍隊權力通過公開而變得透明起來，確保權力在陽光下公開、透明地運行。

剛性執行。軍隊行政權力清單制度規范的內容，主要是機關部門行使的權力，一旦列入清單，該項權力就必須按照規定的權限、內容和流程行使，任何單位和個人不得隨意增加和削減清單列入的權力。對未列入清單的權力，則是處于該部門職權范圍之外，不得越權行使。一旦違規用權，必須嚴肅追究責任，承擔相應后果。

三、軍隊行政權力清單制度的功效

鞏固擴大軍隊改革成效。軍隊行政權力清單制度的制定，必須隨著國防和軍隊改革而變化，并以最新改革成果為依據。同時，軍隊行政權力清單制度可以有效促使各級機關部門理順新體制下各項工作運行機制，合理切分權力事項，優化權力運行程序，并使得新的工作運行機制固化下來。

有效提升權力運行效率。軍隊行政權力清單制度規范權力運行程序時，會綜合考慮將效率最優的手段確定為權力運行程序，使之成為權力行使主體必須遵循的準則。同時，在繪制權力運行流程圖的過程中，可以科學合理地減少冗余的傳遞中介，使權力運行流程得到優化，從而提高權力運行效率。

防止損害官兵正當權利。目前，官兵的薪資、住房、醫療、休假、優待撫恤等權利分散地體現在相關軍事法規制度中，在實施過程中存在各種人為裁量的因素，容易損害官兵正當權利。推行軍隊行政權力清單制度，通過對權力運行的規范和監督，能有效防止損害官兵正當權利的行為。再者，軍隊行政權力清單制度使得軍隊行政權力很大程度上面向廣大官兵公開，因而能切實尊重和維護廣大官兵對軍隊重大問題的知情權、建議權、參與權和監督權，保障廣大官兵的民主權利。

有效遏制權力尋租空間。軍隊行政權力清單制度要求科學規范軍隊權力，防止權力過分集中于某個人、單位或部門手中。軍隊行政權力清單制度規范權力的授予和程序，可以最大限度擠壓權力尋租空間，有效防止權力濫用。軍隊行政權力清單制度的公開透明特征，使權力運行得到有效監督，從而堵上了發生權力尋租的漏洞。

四、軍隊行政權力清單制度的運行條件

在軍隊行政權力清單制度建設中，還必須根據這一制度的特點，建立一整套協調有序、順暢高效的運行與管理機制，以便保證制度落實效果。

構建相匹配的責任清單制度。軍隊責任清單制度，是根據權責對等要求細化軍隊各級機關部門責任，以清單的形式明確權力行使中的部門職責、權力違規行使應負何種責任的一種規定和準則，目的是使機關部門權責分明、分工合理、高效運轉。因此，應當同時構建責任清單制度與行政權力清單制度。行政權力清單制度是建立責任清單制度的前提，責任清單制度又是行政權力清單制度順利實施的保障。在二者合一的運行模式下，每項權力之后都有相應的責任事項以及追責情形，有利于對權力的直接控制。另外，二者合一的運行模式更加方便制定與管理，梳理難度也較小，行政權力清單與責任清單可以同步制定、同步運行、同步調整。同時，兩單合一運行，權力與責任一一對應，更加清晰明確，方便廣大官兵對權力運行的監督。

建立清單運行公開機制。公開機制是規范權力運行的重要方式，也是有效提升軍隊行政權力清單制度運行水平的重要手段。建立清單運行公開機制，就是要公開權力行使依據、權力運行流程、權力行使結果、重要敏感權力事項，用公開約束和規范權力運行，確保軍隊行政權力清單制度有效運行。在確定權力清單開列的內容時，要充分考慮到該項權力的復雜性、權力清單的合理性、公開機制的科學性，合理確定公開的范圍、形式和時限，在確保滿足官兵知情權的情況下，防止出現失泄密的問題。公開的形式通常靈活多樣，可以根據權力事項內容、所在單位情況、橫向或縱向權力清單等情況，來靈活確定公開的形式。

完善清單制度監督機制。監督機制的實質是通過對軍隊行政權力清單制度從制定到運行全過程的制約、督導，防止出現違規制定清單、不按清單履職用權等問題。一是完善內部外部全方位監督。內部監督中，可將紀檢部門作為主要的監督主體，對其他部門依單用權情況進行監督。外部監督中，要充分讓廣大官兵參與對軍隊行政權力清單制度的監督，充分發揮官兵監督作用。二是建立事前事后全時段監督。既要注重對軍隊行政權力清單制度的制定過程進行的監察和督導，又要注重對軍隊行政權力清單制度的運行實施過程進行的監察和督導。要充分發揮黨委監督、紀委監督、法律監督、審計監督、群眾監督、輿論監督等監督力量在制定和運行這一制度中的監督作用，采取多種形式和渠道，形成整體合力，最終實現有效的事前事后全時段監督。三是開展線上線下全覆蓋監督。可以依托強軍網、信息臺、首長信箱、兵情快線等現有平臺載體，與線下的公開欄、宣傳箱等相結合，公開與其密級相符的權力事項信息和權力運行程序，充分接受廣大官兵監督。

實行清單動態管理機制。由于軍隊權力隨著改革進展經常處于動態變化之中，這必然導致軍隊行政權力清單制度也具有動態性。因此，針對軍隊行政權力清單制度的發展變化實行動態管理機制，應當依法、適時、有序進行調整，以確保軍隊行政權力清單制度的科學性、合法性、權威性。首先，要將已公布和將要公布的軍隊行政權力清單均納入動態調整機制的范圍。其次，是合理確定動態調整機制的實施主體。一般來講，動態調整機制的實施主體應當與軍隊行政權力清單制度的制定主體相統一。最后，是明確對軍隊行政權力清單制度進行動態調整的程序。對軍隊行政權力清單制度的動態調整，必須嚴格按照程序進行，避免隨意增加或減少權力，以免破壞制度的嚴肅性和權威性。

確立清單制度落實評估機制。通過建立對軍隊行政權力清單制度落實情況的評估機制，可以客觀地掌握這一制度的實際落實情況，避免軍隊行政權力清單制度流于形式，確保軍隊行政權力清單制度依法有序推行，落到實處。一是科學建立評估組織。在確定評估專家時，不僅有軍事理論專家、軍事技術專家，而且要有部隊實際工作經驗的人員，還可以有地方的專家學者，這樣才可從不同的視角分析問題，集中不同領域專家的意見，有利于形成優勢互補、整體合力強的評估組織。二是注重定性與定量相結合。充分運用定性分析與定量分析兩種方法，使兩種方法的優點相互組合，互相印證，最終得出客觀的結論。三是注重評估結果的運用。將評估報告上報給制定主體并反饋給評估對象，使其及時進行糾偏。還可將評估報告在一定范圍內公布，給其他單位的行政權力清單制度運行提供參考。