農地“三權分置”改革下一步

盧曦

承包地與宅基地的“三權分置”改革，主線都是正確處理農民和土地的關系。

土地是社會之基、財富之源，土地制度改革事關改革全局和社會穩定。2013年我國就開始探索農村承包地“三權分置”，將農村集體土地所有權和農戶承包經營權分置為所有權、承包權和經營權。

今年中央一號文件又提出探索宅基地“三權分置”，要求落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。這是中央對農村土地制度改革提出的新的要求，是改革的進一步擴展和延伸。

承包地與宅基地的“三權分置”相比，既有共性，也有個性。承包地制度改革的底線是保證農民不失地，宅基地制度改革的底線是保證農民不失所，主線都是正確處理農民和土地的關系。

農地“三權分置”由來

農村承包地的“三權分置”，最早是習近平總書記2013年7月在湖北武漢考察農村綜合產權交易所時提出的，要求研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，這是第一次出現“三權”的概念。

2013年底，習近平總書記在中央農村工作會議上進一步全面系統地提出了“三權分置”的改革思想。2014年的中央一號文件明確提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”。2015年10月，黨的十八屆五中全會明確要求“完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉”。

今年的中央一號文件要求，“完善農村承包地‘三權分置制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。”

農村宅基地“三權分置”，是2017年習近平總書記在中央農村工作會議上提出的，要求探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。

今年的中央一號文件明確規定，要“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策”“不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”。

實際上，早在2013年11月，黨的十八屆三中全會就提出要“改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。所以，2015年2月，全國人大常委會授權在33個縣（市、區）開展改革試點，推進農村土地制度“三項”改革，要求2017年底前結束。原國土資源部同年3月選取了15個縣（市、區）開展宅基地制度改革試點。2017年11月經中央全面深化改革領導小組同意又將試點拓展到33個地區。

與此同時，全國人大常委會又決定將“三項”改革試點期限延長一年。可見，隨著宅基地制度改革的不斷深入，探索農村宅基地“三權分置”也由此誕生。

改革的必要性和制約因素

改革就是要解決問題，解決老問題、出現新問題，這是歷史的必然。農村土地制度改革也不例外，兩個“三權分置”改革目前也面臨著一些具體問題和困惑。

第一是農民閑置宅基地和閑置農房浪費嚴重，土地資源效益難以發揮。改革開放以來城鎮化快速發展。從1995年鄉村人口達到8.59億峰值后逐年減少，至2015年6.03億人，減少了2.56億人。但城鄉建設用地并未減少，而且還有增加。據統計我國村莊用地每年要增加一二百萬畝。歷年農村建房違法用地宗數一般占違法用地總宗數的80%左右。到2015年底，全國村莊面積2.87億畝，是城鎮面積的2.09倍，其中70%～80%是宅基地。

今年的中央一號文件要求，“完善農村承包地‘三權分置制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。”

出現這一不合理現象的一個重要原因，就是農村宅基地存在大量閑置浪費問題。據中國科學院地理科學與資源研究所測算分析，我國農村空心化整治潛力約1.14億畝。但由于政策限制，農民無法將其閑置農宅進行合法交易，即便在發達地區農村和城市郊區地下交易了，其價格因交易范圍的限制與正常交易渠道相比也遠低于其真實價值。農民缺乏對其農宅的處置權和變現選擇權，閑置農宅成了農民沉睡的資產。

第二是農民住宅財產權難以實現，制度差異造成城鄉居民房屋財產價值差異巨大。房屋是居民最重要的財產，但農民住房與宅基地捆綁，無法市場化交易，影響了價值的實現。如重慶實施地票制度，宅基地復墾后每畝地指標交易收入可在17萬元以上。以此計算全國1.7億畝宅基地價值就近23萬億元。按我國農村人均住房面積約37平方米，以2015年農村人口60346萬人、農宅造價838.9元/平方米算，農村居民住房造價可達18.7萬億元。兩項構成相加全國農宅潛在價值可達41.7萬億元。如果可以市場化交易，農宅價值將會翻番。城鎮居民通過住房制度改革，房屋財產權問題解決了，但農村居民的問題一直存在。十八屆三中全會已經對此指明了方向，提出了“賦予農民更多財產權利”的要求，當下亟須通過改革來盡快落實。

第三是在承包地中要進一步做實承包權，防止出現侵犯農民利益現象。經營權的權利要想得到落實，前提是承包權必須得到切實保障。承包權得不到尊重或被弱化，經營權也不會受到尊重，耕作者也建立不了穩定的預期。特別是要防止個別地方官員動用行政權，無視農民承包權，利用職能模糊的基層組織，與少數利益相關的企業結盟，侵占各種補貼，以各種名義圈占農地。尤其要防止農民承包權被以諸如“退出權”等名義，以適度規模經營、農業現代化的名義等給做掉的問題。在實際操作中，對承包權的侵犯，可能來自兩種力量，一是來自所有權名義的侵犯，也就是集體經濟組織以所有者名義動農民承包權，不種的地可以任意收回來。一是來自動用行政權擴大經營權、侵犯承包權。

第四是農地承包中要防止經營大戶套取補貼問題。近些年來，政府的支農惠農政策很多。在農村承包地“三權分置”后，普惠的各種政府支持或補貼，應該還屬于集體經濟組織的承包者，這些權利由原承包者享有，地方政府不能把補貼傾斜到各種大規模經營主體。這一點必須引起注意，否則容易導致經營主體依靠土地來投機的問題。同時還應注意經營權的承包耕作期限，應該小于或等于承包期的問題，雙方合約議定簽訂要注意細節。

相關政策建議

農村土地制度改革試點雖取得進展，但還面臨諸多困難和問題。如宅基地歷史遺留問題、有償使用費收取難的問題、宅基地退出與用途轉換存在風險問題。還有就是與相關法律法規銜接問題、集體土地產權虛化弱化問題、改革動力問題、配套政策缺失等問題。這些問題都需要進一步研究和探討加以解決。

首先，建議加強基礎工作，補齊農村土地管理短板，做好農村土地確權登記和村級規劃工作。應明確集體經濟組織對村莊用地的規劃利用權，提倡統一規劃集中建設和統規自建多戶聯建相結合的農村建房模式。強化集體經濟組織對違法建設、超標建設和長期閑置的農房，賦予集體經濟組織及時糾正和有條件調整、有償收回的權能。加快明晰宅基地權屬。建議結合第三次國土資源調查，實施宅基地普查，摸清用地底數和農民現有宅基地狀況，做好使用權登記、發證等工作。建立數據庫，依托大數據實行系統化的信息管理。在此基礎上，進一步明確農村集體所有制的內部結構、集體成員的身份、集體土地的權能、集體土地用益物權的權限等。做到權屬明晰、管理規范，賦予農民更多財產權利，促進農民增加土地的財產性收入。

其次，建議宅基地制度改革吸納承包地和城鎮住房制度改革的成功經驗。按照黨的十八屆三中全會提出的要求，宅基地制度改革的目標就是要保障農戶宅基地用益物權，探索農民增加財產性收入渠道。農村宅基地制度類似城鎮的福利分房制度，用地類似國有劃撥用地，無償、無限期，入市或流轉受到一定限制。建議借鑒城鎮住房改革做法，限制或減少乃至取消增量宅基地分配，對存量宅基地，逐步消化退出，最終取消“一戶一宅”。實行居者有其屋，建立城鄉一體的保障性住房體系。實行老人老辦法，新人新政策。按著土地承包經營權中的“增人不增地，減人不減地”做法，對新增加的農業人口和農戶，不予分配宅基地，納入住房保障體系。對原有合法取得的宅基地，建立退出補償機制。推行農村住房制度改革，由政府和集體經濟組織建立針對不同保障層次的、城鄉一體化的保障性住房體系。打通城鄉之間保障性住房通道。無房戶農民可以申請租賃房和城鎮保障性住房，解決農民居無住所問題，解決農民退出宅基地的后顧之憂，縮小城鄉差距。

再次，建議認真總結重慶地票、河南復墾券、浙江義烏集地券等經驗和做法，盡快在更大更寬范圍內加以推廣和實施。把這些立得住、可復制、能推廣的改革經驗盡快變為普遍實行的政策，讓人們共享改革成果。這些做法的主要特點，是在解決農村宅基地閑置和農房空置問題的同時，沒有改變農村的土地性質，即便有一部分土地改變了用途，也是在農地范圍內的調整，對農民是有利的，能給農民帶來更多的獲得感，深受農民歡迎。

最后，推進承包地和宅基地“三權分置”，應做好有關制度和立法修法銜接工作。建議綜合考慮城鎮化進程不斷加快和土地集約經營、規模化流轉帶來的新情況、新問題。加快修訂物權法、土地管理法、村民委員會組織法，出臺新的“農村宅基地管理辦法”，修改農村土地承包法，對承包經營權加以擴權。鎖定農村集體組織宅基地資格權成員范圍，切斷之后的人員介入，防止出現動態調整現象，造成集體所有權虛置，導致承包權和資格權預期不穩等問題。