獨聯體《保衛祖國死難者銘記示范法》述評

許鵬

摘要：二戰勝利70周年前夕。獨聯體成員國議會間大會通過了劍指“歷史虛無主義”等非正常歷史態度的《保衛祖國死難者銘記示范法》，對成員國在紀念戰爭死難者及其相關國際合作中的基本原則和具體做法進行了基礎性規定。這一舉措有力提升了獨聯體國家的民族凝聚力，昭示了其保衛和平的決心；同時對中國等曾受戰爭摧殘國家老兵保護、烈士安撫等相關立法具有較大借鑒價值。

關鍵詞：獨聯體；保衛國家死難者；示范法；愛國主義

2015年4月16日。獨聯體成員國議會間大會第42次全體會議通過了第42-5號決議，設立了具有明確針對性、現實性、反擊性和宣示性的獻禮法律——《保衛祖國死難者銘記示范法》。獨聯體成員國議會間大會作為重要的區域性政治經濟合作組織和討論成員國社會問題的協商機構。在這部示范法的制定中體現了后蘇聯時期相關國家仍舊保有的共同歷史記憶、民族情結和英雄主義。這也是該法能超越國家界限和認同分歧。得以順利通過的基石。

此類立法在當今中國顯得尤其迫切。從對英雄人物的詆毀（如借邱少云烈士進行燒烤營銷、“狼牙山五壯士不是殉國而是逃兵”等言論）、民間組織自發開展的老兵保護活動中的政府缺位，再到城市建設、拆遷工程造成的將領故居、烈士墓地被損毀撂荒，我們不難發現，僅從《文物保護法》、《烈士公祭辦法》、《烈士褒揚及軍人撫恤優待條例》等政策法規的各自領域已難于準確、聯動應對今天的新情況、新問題。基于此，獨聯體《保衛祖國死難者銘記示范法》（以下簡稱《示范法》）才成為宏觀歷史立法和愛國立法的他山之石。

該法尚未見中文譯本，本文擬通過譯介與述評來揭示其內容及價值。

一、獨聯體《保衛祖國死難者銘記示范法》的一般規定

（一）立法意圖與基本概念

根據該《示范法》總則規定，獨聯體成員國在紀念保衛祖國死難者的國家政策和國際合作中，應以其為法律、經濟和組織基礎。同時在最終條款中指出，獨聯體成員國及其國際合作組織有關紀念保衛祖國死難者方面的法律或其他規范性法規，都應以該《示范法》之規定為基礎而制定與采納（第14條），這一點明確了同類法規的法律地位層次差別。

在該法中，對保衛祖國死難者的“永遠銘記”或“永久紀念”被定義為“為保持對保衛祖國犧牲者及其勇敢精神和英雄主義之敬重而開展，及與其直接相關的活動措施”，具體包括：對軍人墓塋及軍人紀念碑的登記核實、設施配套、維護保存：為發現未登記的軍人墳塋而開展的搜尋工作：為安置死難軍人而在此基礎上建立其個人電子數據庫的行為：國家立法規定的其他附加措施等（第1條）。

其中，所謂“保衛祖國死難者”指的是以下幾類軍人或可按軍人待遇等同看待的人群：（1）在保衛祖國的武裝沖突中完成戰斗任務時，或在武裝沖突中履行公務時于軍事行動中犧牲者；（2）在履行職責時犧牲在其他國家領土上者；（3）因創傷、殘疾或疾病離世者（不受時間限制），以及在軍事行動中因完成戰斗任務而失蹤者；（4）被俘后犧牲或死亡，但在無法扭轉的戰斗局勢下仍未喪失榮譽和尊嚴，沒有背板祖國者；（5）在保衛祖國時表現出眾的軍事及其他武裝力量部隊和組織，以及在戰斗行動中作為英雄主義、勇敢精神和堅韌不拔的象征而納入史冊的地點、城市和其他居民點（第2條）。

由此不難看出，“保衛祖國死難者”不僅僅代表自然人意義上的生命個體，包括城市、地點在內的象征性“保衛祖國功勛者”也在其列。該定義范疇較寬，適用維度因而較為廣泛。

（二）紀念方式與基本原則

對保衛祖國死難者紀念懷有敬重的態度。是每個公民神圣的義務和國家與社會的責任。根據《示范法》第3條之規定，永久紀念保衛祖國死難者的基本方式包括：（1）建造紀念性綜合體、雕像、墓碑、柱碑、方尖碑及其他有埋葬者姓名的永久紀念物等設施；（2）保護并完善軍人墓塋，修建、保護并完善其他保衛祖國死難者埋葬地；（3）保護并利用好某些歷史上與保衛祖國犧牲者之功勛有關的地點；（4）開展搜尋無名軍人墓及未安葬遺骨的工作，確定保衛祖國的犧牲者及失蹤者姓名。將其姓名及其他信息列入紀念書籍與相應的信息系統中；（5）建立紀念博物館并在戰斗地點設置紀念標識；（6）確立紀念日；（7）在大眾傳媒上刊布關于保衛祖國死難者的資料。創作文學藝術作品，舉辦展覽以紀念其功勛；（8）將保衛祖國犧牲者的姓名授予一些居民點和組織，其中包括教育組織、機構，軍事部門及部隊，艦艇和船只；（9）將保衛祖國犧牲者的名字永久納入部隊、軍事專業教育機構和軍事高等教育機構自身的編成名錄中。

上述舉措具有明確規定性，使相關紀念活動被賦予法律意義，上升為集體意志和國家行為，不再是散見的自發性舉動而導致規模、影響有限，因而對愛國主義的發揚和民眾凝聚力的匯集作用明顯。

二、獨聯體紀念死難者活動的操作規則與權責劃定

（一）搜尋工作的制度與程序

“搜尋工作”泛指以發現未統計在冊的軍人墓塋、未安葬的死難者遺骨或在保衛祖國中失蹤人員等方式，為了其后續安葬及確定姓名而開展的活動。搜尋工作應由搜尋機構按照國家立法規定組織開展。應在曾進行過軍事行動的地點開展搜尋工作。并禁止自行發起對軍人墳墓的挖掘（第8條）。其中，對于發現的早期無名軍人墓，在其進行完由地方政府部門及軍隊部門參與的調查、核認與登記后安置在相應的地域上；所找到的武器、文件及死難者的其他財產物品，應根據法令移交給發現地的軍事指揮部門以作研究、進行鑒定和統計用。鑒定后，死難者私人物品轉交給其親屬或博物館。槍械及其他武器裝備在恢復原狀后（除去其軍事功用），可轉交給博物館以供陳列展覽。對于易爆危險物品的發現，應立即通知軍事部門，按法定程序采取措施使其失效或銷毀.禁止在發現地自行處理及運輸易爆危險物（第9條）。

（二）墓地安葬（遷葬）及保護修繕規則

《示范法》特別指出，保衛祖國死難者的安葬（遷葬）應以軍方禮儀實施，不得使用宗教儀式開展。以顯示莊重威嚴和高等規格。在本國領土上發現的保衛祖國死難者未安葬遺骨，由地方政府部門組織進行安葬：在其他國家領土上發現的遺骨，則由外交部門通過外交代表和領事機構完成。發現外國軍人遺骨，安葬時應予告知相關人士，在必要情況下要有這些國家相應機構的代表參加。保衛祖國死難者遺骨如需要遷葬。應由地方政府部門在依法通知死難者親屬的情況下決定開展（第4條）。endprint

《示范法》還注重利用具有法律效力的相關國際公約文件進行輔助規定。該示范法稱，軍人墓地應按1949年8月12日的日內瓦公約規定和國際法公認標準受到照料保護。保衛國家死難軍人的墓地應納入國家統計，本國領土上的由地方政府部門開展統計，他國領土上的由國家的代表機構開展統計。保護本國領土上軍人墓地的責任，委托給地方政府部門：駐防部隊掩蔽區的軍人墳墓維護，由這些部隊負責。他國領土上的軍人墓地之維護與修繕，按國家間條約與協議之規定實施（第5條）。

為確保軍人墓地完好無損.地方部門應按國家法律規定有序設立保護區。當出現自然及技術性原因造成的緊急情況或其他無法看護軍人墓地的情形時。可在經國家委托授權部門和死難者家屬同意后實施對墓葬的遷移。城市或其他居民點的新建或改建規劃方案、建筑工程項目，應在核查軍人墓地完好保存之必要性的基礎上加以詳細分析研究。建筑、土地、道路的及其他的施工工作，有可能對軍人墓地造成損壞的，應在地方政府部門同意后進行。（第6條）。

（三）紀念活動的實施主體及其權責

根據《示范法》的說明，在紀念保衛祖國死難者時，國家最高領導人往往委托某些國家部門行使權力。因此，保衛國家死難者紀念工作的領導和協調應交由委托授權的國家部門，其活動及工作開展要按國家最高領導人決定的方式和程序實施（第10條）。

其中，國家授權委托部門的權責包括：（1）領導保衛國家死難者紀念工作并開展協調；（2）制定國家計劃、方案、標準規范及其他文件，并在此基礎上組織和開展保衛國家死難者紀念活動，計算上述措施的經費資金；（3）組織保衛祖國死難軍人埋葬地的統一核計，包括他國領土上的埋葬地：（4）就保護和修繕軍人埋葬地問題與他國開展協同配合，將有關軍人埋葬點法律地位問題的國家問條約和協定方案提交最高領導人審核；（5）組織宣傳保衛祖國犧牲者的偉大功勛，籌備在大眾傳媒上公布搜尋工作中確定的死難者名單；（6）審閱公民、社會組織、宗教組織有關永遠銘記保衛祖國死難者問題的建議，并為其實現采取舉措；（7）檢查銘記保衛祖國死難者立法工作的完成情況（第11條第1款）。

地方政府部門的權責是：（1）就保護和修繕軍人墓地、軍事紀念碑，以及實現政府間關于看護外國軍人墓地的協議而開展工作；（2）參與協調搜尋工作的展開，以防止建筑的、土地的、道路的及其他的施工工作破壞軍人墓地；（3）對搜尋工作中發現的保衛國家死難者未安葬遺骨組織開展安葬工作；（4）對設置有紀念標志和銘文的軍人墓地進行國家統計；（5）為新的軍人墓地建立儲備用地（第11條第4款）。

三、財政物質保障與違反該法應負的責任

（一）財政及物質技術保障

《示范法》在第12條中明確了財政資金和其他技術支持的保障措施及具體實現方式。凡是與永久紀念保衛祖國死難者有關的活動，其中包括歷史上與保衛祖國犧牲者功勛事跡有關的土地和項目安置，以及舉辦展覽等其他措施，依靠國家資金和地方預算.以及自愿繳納的和法人與自然人的捐款。國家委托授權部門開展的紀念保衛祖國死難者活動，由國家財政預算撥給資金。總體上看，由于銘記保衛祖國死難者紀念活動的正義性、廣泛性和民族性，對此類活動的資金保障顯示出一種基于多元渠道之上的無條件性。

（二）違反《示范法》應負的責任

在《示范法》第7條中規定，犯有破壞軍人墓地罪的法人及自然人。應負刑事和行政責任并務必將之恢復重建。第13條則規定，所有用于永久紀念保衛祖國死難者的軍人墓地、軍事紀念碑及其他紀念設施與物品，皆受國家保護；違反紀念保衛祖國死難者方面的法律者，應負國家立法規定的行政、刑事及其他責任。

由于《保衛祖國死難者銘記示范法》僅是獨聯體成員國共同遵守的規范性法規，加之其多向適用性條款特點，對違反該法的責任界定還有賴于各成員國的行政法律、刑事法律等具體實施，《示范法》僅提供最大程度的對接口徑便利。

四、《保衛祖國死難者銘記示范法》的特點及啟示

透過這部《示范法》可以看出，獨聯體成員國已經就常態化、統一化進行新時代的愛國主義教育。并以對祖國的認同、對戰爭的反思、對英雄的懷念、對老兵的保護、對逝者的敬畏等為介質付諸實踐達成了不小的共識。作為蘇聯解體后出現的一個國際組織，且被普遍視作部分地代替蘇聯功能的一個區域聯合體，獨聯體國家能在相近但不相同的歷史文化背景下超越分歧、高度統一地就“永遠銘記保衛祖國死難者”這一主題共同發聲、集體出力，顯得尤其難得。這也從一個側面反映出，后蘇聯時代的民族認同需要維系在新的主題之下。這既是對現有國際格局和戰后體系的加固，也是對自身民族國家穩定發展注入的強心針。

（一）舉措新穎.立足現實

在這其中。一些條款明確指出了獨聯體國家將在永久紀念保衛祖國死難者活動中開展的舉措，且不乏新穎和亮點。比如，第1條中提到的為死難者建立電子數據庫，將對無名烈士遺骨的身份確認和親屬找尋工作提供科學幫助，并以電子文獻的形式將死難者信息永久留存，成為民族記憶；第11條第2款中提到的出版紀念書籍及刊布死難者名單等舉措，將從國家的角度利用大眾傳媒為烈士功績做最大限度的宣傳，周知之下的英烈先模對國民素質教育的精神感染作用不可言喻和限量。

另外，部分條款的現實性還體現在法條概念的區分和界定更加科學與廣泛上。例如，《示范法》通篇出現的“軍人”及“視同軍人者”不僅僅指自然人生命個體，還包括集體和城市、土地、居民點等實體；而2011年新修訂的中華人民共和國《烈士褒揚條例》中對允許批準為烈士的對象只限定在了因查處違法犯罪、執行反恐安全行動、搶險救災、外援或維和、科研實驗及其他情形犧牲的個人，相比《示范法》中的紀念對象劃分范圍狹窄不少。《示范法》中的“軍人埋葬地”也不僅僅指保衛祖國死難者埋葬之處。還包括了坐落其上的墓碑、紀念碑、圍欄構件等紀念設施，以及軍人公墓、埋有參戰者的一般墓地、骨灰堂，艦機在江河海洋與空域的覆滅地等。這樣的劃界范圍幾乎可以將所有因戰事犧牲的“軍人”納入其中，給予其最大的尊重和告慰。而不因立法缺漏導致埋沒青史無人知曉。endprint

（二）權責明確.易于操作

在這部《示范法》中，不論是軍人遺骨的國內國際搜尋確認、登記統核，還是遺骨安葬、墓地保護修繕，再或是死難者親人搜尋、紀念活動規劃制定及開展實施。從國家全權委托部門到具體執行部門再到地方政府部門、軍事部門，各類工作任務和責任權限都進行了具體而明確的指認和劃歸。以俄羅斯聯邦為核心的獨聯體在民族政治性格上一直帶有效率遲緩的標簽，權責明確的法律條文更利于各成員國具體落實，也便于和成員國內部的行政法規與刑事立法對接。

同時，《示范法》的可操作性還體現在其注重聚焦具體問題上。例如，《示范法》高度重視埋葬地作為不可移動紀念設施的保護價值和可行方案研究，對其安葬、遷葬、意外發現與保護、發掘行動都做了直截了當的說明和規定。考慮到前蘇聯的遼闊幅員和加盟國眾多。以及在二戰和二戰后近半個世紀的大小戰爭中出兵方向的現實情況。在如今獨聯體各成員國領土上發現他國軍人遺骨或在他國領土上發現本國軍人遺骨的情況必然會較多出現。因此，《示范法》對通過外交途徑搜尋、確認、統計、安葬、看護軍人遺骨或墓地的主體與規范做了詳細的解釋。對中國而言，就朝鮮中國志愿軍烈士陵園的管理維護、從韓國接收多批志愿軍烈士遺骨等工作來看。僅處于就事處置的即時接洽機制中。尚沒有以立法形式事先確認此類行為法律地位和實施主體，此點值得我國關注和考量。

再比如，對軍人墓地（我國多以烈士墓和名人墓地形態出現）和城市建設之間的用地之爭，我國僅在《文物保護法》及其他部分政令性條例中有各自獨立的規定，尚無在專門保護相關墓地的法律中做出專門性的規定。而《示范法》則在第6條第3、4、5款和第11條第4款中做了明確的規定，為配套法律的有機嵌入和付諸實施提供了對接點。

（三）愛國主義導向突出.兼具教育意義

這部《示范法》著重體現了以俄羅斯為主導的獨聯體國家公民愛國教育的一貫傳統。俄羅斯聯邦以“二戰”老兵和衛國戰爭為載體，近年來開展了集理論、歷史和民族文化教育于一體的公民愛國教育，加固了其高度凝結的戰斗性格。從葉利欽時期起，俄聯邦就頒布了《蘇聯英雄、俄羅斯聯邦英雄及勛章獲得者地位法》、《老戰士法》、《俄羅斯紀念日和軍人榮譽日法》，而后又通過設立“軍人榮譽城”、“捍衛歷史委員會”、“游擊隊和地下工作者日”等舉措制度化、法制化公民愛國主義教育。

實際上，對中國而言，不論是《國旗法》、《國徽法》還是《反分裂國家法》，更多意義上都是具有明確愛國主義導向的教育性法規，同時依靠其法律本質對違法行為作出處理。而在對待參戰軍人、老兵和烈士及其墓塋安葬保護等內容上卻出現了立法缺位，依靠《烈士褒揚條例》等規章僅能在其不斷完善的情況下滿足對撫恤優待政策的落實提供參照之用，卻并不能在全民愛國教育、銘記歷史教育、感懷先烈教育中起到主導作用。也即是說，中國的相關立法意圖還不夠高遠。除實用型法律外，還應有更多類似本文所論《示范法》的宣示性、教育性愛國立法。endprint