東港市農村耕地流轉問題探討

楊曉東

摘要：探索如何合理流轉農村耕地，讓流轉雙方實現共贏，是土地流轉順利進行的關鍵所在。介紹東港市開展“整縣推進”農村土地承包經營權確權登記頒證和抵押貸款試點工作以來土地流轉情況，分析土地流轉對東港市農業農村經濟的影響，以及流轉程序不規范、農民不愿流轉等4個問題產生的原因，提出做好土地流轉工作的建議。

關鍵詞：土地流轉；規模化經營；新型經營主體；農業機械化

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2018）04-0075-03

東港市位于遼寧省東南部，地處丹東市西南部，是國家商品糧基地縣（市）和優質大米主產區之一。近年來，全市農村外出務工人員增多，尤其是留守農村的青壯年勞力減少，導致農村老齡化、空心村現象普遍存在。傳統的零星糧食種植及以勞力換土地收成的模式已不再適應新形勢的發展要求。實現規模化種植，采用機械化解放勞力，成為當前農業農村經濟發展的新業態。而要實現土地規模化經營，發揮機械化的高效作用，必須首先解決一家一戶土地經營方式的問題，這就需要將分散的土地向新型經營主體流轉。探索如何合理流轉農村耕地，讓流轉雙方實現共贏，是土地流轉順利進行的關鍵所在。

1 東港市農村土地流轉情況

東港市以承擔國家農業部、省農村土地確權試點為契機，開展“整縣推進”農村土地承包經營權確權登記頒證和抵押貸款試點工作。到2017年底，全市完成18個鄉鎮（街道）14.88萬戶的確權登記頒證階段性工作，實測面積9.24萬hm2，被評為全省農村土地承包流轉示范縣。全縣土地流轉面積2.60萬hm2，占家庭承包土地面積的86.70%。新型農業生產經營體系構架基本建成，規模以上農業產業化龍頭企業、農民專業合作社和注冊家庭農場分別達到141家、829家、298家，其中，從事水稻生產百畝以上種植大戶865戶，包括千畝以上44戶、家庭農場213家、水稻生產類合作社163家、農機服務合作社40家。新型規模經營主體經營水稻生產總面積2.13萬hm2，占全市水稻種植面積的45.71%。土地流轉促進了土地規模經營和糧食種植面積的擴大，全市耕地面積8.67萬hm2，糧食總產量連續7 a超過5億kg，其中水稻種植面積近4.67萬hm2，產量35萬t。

2 土地流轉對東港市農業農村經濟的影響

2.1 土地流轉成為農村勞動力轉移的必然需要

當前，東港市大多數農村青壯年勞動力不愿留在農村干農活，而選擇進城務工，留守農村干農活的多為老人和婦女。即使這些人習慣了農村生活，但他們逐漸老齡化，勞動能力呈現下降趨勢。為了避免出現土地拋荒，更為了減輕繁重的體力勞動，有的選擇雇用農機作業，有的選擇把土地流轉出去讓新型農村經營主體代耕。隨著時間的推移，土地流轉逐步成為農村土地經營的主要方式和農村勞動力轉移的必然需要，規模化經營成為現代農業發展的方向。

2.2 土地流轉能達到流轉雙方互惠互利的雙贏效果

東港市山多地少，人均耕地面積不足0.13 hm2，即使種植效益較好的水稻，僅依靠這一畝三分地也很難致富。土地流轉給農機合作社等新型經營主體之后，可以把農村勞動力從繁重的體力勞動中解放出來，或進城或在當地從事二三產業，其所獲得的務工收入要遠高于農業生產收入，這也是農村青壯年勞動力離鄉進城務工的根本原因。與此同時，新型農村經營主體可以通過土地流轉擴大種植規模，利用機械化實現節本增效，利用規模化提高經濟效益，這樣可以達到互利雙贏的效果，成為土地流轉雙方增收的一大渠道。

2.3 土地流轉促進了農機化發展

規模化與農機化是相輔相成、相互促進的關系。實現土地合理流轉，可使原本一家一戶分散的土地連接成片，形成土地適度集中規模化經營，能夠有效發揮大中型農業機械的功能，提高農業生產效率，降低農業生產成本。同時，有助于農業新技術新裝備的應用推廣，提高農業綜合生產能力。實踐證明，沒有土地規模化，就沒有真正意義上的農業機械化，而農業機械化水平的提升，可以讓土地規模擴大化，讓土地經營利潤最大化。到2017年底，東港市擁有各類農機近2萬臺，農機總動力達到63.8萬kW，水稻生產耕種收主要環節綜合機械化水平達到98.00%，位居全省前列。全市農機專業合作社發展到40個，擁有農業機械2 600余臺套，固定資產總額1.5億元，耕種收全程化作業服務面積近2.00萬hm2。每逢春種秋收時節，面朝黃土背朝天、只顧彎腰勞作的農民越來越少，取而代之的是“鐵牛軍”。

2.4 土地流轉有利于農田基本建設和統一管理

大多數農戶處于分散化經營，土地細碎化嚴重，而條塊分割的土地很難進行系統的農田改造，也為農田基本建設增加了難度。通過土地流轉實現土地規模化，有利于機械化大規模高效作業，有利于農田基本建設的統一規劃，提高農田抵御各種災害的能力。此外，傳統的散戶種植模式因各家各戶種植的水稻品種不一，病蟲害防治也五花八門，缺乏統一管理，往往因用藥過多而加重農田污染。土地集中流轉后，有利于農作物病蟲害統防統治，有利于插秧機、收割機、集中育秧等先進技術裝備的推廣應用，有利于高效技術集成與現代農業發展。

3 東港市土地流轉中出現的問題

3.1 流轉程序不規范

在東港市農村，許多土地流轉沒有按照土地流轉規范合同的約定來進行，有的只是口頭約定而沒有簽訂正式的合同，有些合同1 a一簽，土地流轉價格波動較大，一旦發生矛盾和爭議，很難調解。農村耕地經營權流轉大部分是自發行為，在鄉村兩級沒有備案，具體對哪些耕地進行了流轉，流轉到何人耕作，目前尚缺乏有效監管。土地流轉機制不完善及信息傳播不暢通，阻礙了農戶經營土地規模的擴大。

3.2 農民不愿流轉

農民不愿流轉自家土地的主要原因在于：一是社會保障體系不健全。離鄉不離土，是多數進城務工農民的心態，因為農民進城務工無法享受到城市居民的社會保障，而農民一旦缺乏生存保障，就會以土地作為唯一的依靠，對土地產生強烈的依賴性。二是農民收入不穩定。離開農村進城務工也需要一定的勇氣，沒有一技之長的農民在困難的經濟形勢下來到城市生活并不容易，城市生活成本、教育成本等遠高于農村，因此，一些農民仍把耕地作為最基本的生活保障，想留幾分口糧田粗放經營，不愿輕易轉移出讓。三是耕地轉出收益不大。由于東港市人均耕地不足0.13 hm2，一些人感覺土地流轉沒多少收益，流轉與否沒多大變化，不如自己種植，農閑再去打工，覺得這樣穩妥些。四是連片耕作有障礙。在成片成規模的地塊，總有沒有外出的農民不愿流轉自己的責任田，即使僅有幾戶不愿流轉，也會給規模化經營和機械化作業帶來困擾。

3.3 承包經營盲目，產量低、補貼少

一是種糧大戶盲目承包耕地，擴大種植規模，在資金、用工等方面出現緊缺時，便采取粗放管理經營，導致單產和總產下降。二是種植大戶補貼少，國家糧食生產補貼、良種補貼、購買生產資料綜合補貼實際上均按承包耕地面積發放到原農戶手中，種糧大戶能享有的只是購置和更新大型農機的補貼，影響了部分種糧大戶的積極性。

3.4 農忙季節用工難，工價高、人難找

由于大部分青壯年外出打工，在家的一般為50歲以上老人和中年婦女及留守兒童。一些沒有機耕道、無法實現以機代牛工程的偏遠村莊，因栽插、收割等農事相對集中且時間緊、用工多，各地用工普遍短缺，工價一再上漲，既增加了用工成本，又常常因找不到人而延誤農時。

4 做好農村耕地流轉工作的幾點建議

耕地流轉現象在農村雖已普遍存在，但在流轉程序的規范性方面尚有欠缺。建議當地政府為農村耕地流轉規范化做好指導工作，在政策上提高農民失業、養老等保障力度。

4.1 堅持政策化原則，保證耕地規范化流轉

一是土地流轉必須在土地延包年不變的政策下進行，以保持家庭承包經營制度的長期穩定。二是規范村委會行為。耕地流轉必須堅持“依法、有償、規范、自愿”的原則，村委會不能下指標或強制推行，要充分尊重農民的意愿，做到一切圍繞農業發展、一切為了農民增收。三是規范耕地流轉操作與管理。各級農村經營管理部門要各司其責，主動做好土地流轉合同的簽訂，及時辦理合同的備案、變更、解除等工作，積極穩妥調解、處理土地流轉糾紛，確保承包耕地經營權流轉工作規范、有序、健康發展。四是堅持耕地流轉的主體是農民。農業生產效益比較低下，農民增收困難，各地在引導農村土地流轉的過程中，務必要將流轉收益歸農戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，著力保證農村社會穩定發展。

4.2 穩定糧價，提高農民種糧積極性

近幾年，國家糧食收購保護價一再調整，大大促進了糧食生產積極性，但由于各地糧庫儲備糧收購時間、數量有限，且收購要求較為嚴格，種糧大戶常因時間緊迫而趕不上糧庫收購期限。大量糧食一旦囤積，價格缺乏保證，易給糧農造成經濟損失，挫傷糧農生產積極性。

4.3 發展多種形式規模化經營，加快現代化農業發展

一是探索并發展農民合作社、家庭農場、股份合作制等多種形式規模化經營，讓更多的農民在農業生產中獲取豐厚的利益，拓寬受惠人群。二是引導小規模種植戶適度經營，因勢利導，合理經營，適當調整搭配勞力物力。根據作物生長規律性，提高糧食產量。三是為種糧大戶提供低息或無息貸款，簡化貸款手續，保證貸款資金及時到位，改善農業生產條件，提高勞動生產率。四是增加農機補貼品目和型號，加大家庭農場和農業合作社農機購置補貼比例，提高新型農村經營主體機械化高效作業水平。五是加強機耕道、農田水利等農田基本設施建設，為糧食生產提供保障。

參考文獻

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