新時期國有企業改革方向初探

趙世萍

（中國財政科學研究院，北京 100142）

一、國有企業改革的歷程及基本思路

自1978年改革啟動以來，我國的國企改革已經走過了近40個年頭，在不同的歷史階段，國企改革的目標、思路、理論依據和主要政策措施都有很大的區別。

（一）國有企業改革歷程的回顧

黨的十八屆三中全會以前，我國的國有企業改革大體上經歷了三個階段[1]。

第一階段，從1978年至十四屆三中全會召開，改革的主線是政企分開和放權讓利。在此期間，國有企業開始適應商品化的經營環境，并以競爭主體的身份進入市場。這階段的國企改革雖然在一定程度上增強了企業活力，但也積累了一些深層次的問題。私營企業和外資企業的發展，加劇了市場競爭，承包制等改革措施也日益暴露出內在的制度性缺陷，國有企業改革開始尋找新的動力和突破。

第二階段，從20世紀90年代初至2002年，改革的重心是建立現代企業制度，推動國有經濟結構調整。黨的十四屆三中全會第一次提出國有企業的改革方向是建立現代企業制度；十五屆四中全會提出從戰略上調整國有經濟布局，要求從總體上搞好國有經濟，發揮其主導作用。在這期間國有大中型企業完成了三年脫困，大規模地進行現代企業制度改造。國有企業開始從一般競爭性行業逐步退出，國有經濟和國有資本也逐步集中到關系國民經濟命脈的行業和領域。

第三階段，2003年至黨的十八屆三中全會召開，國企改革進入到以國有資產管理體制改革推動國有企業改革的階段。2003年，國務院國有資產監督管理委員會成立，各級國有資產監督管理機構陸續組建，新的國有資產管理體制和框架基本形成，開始了以國資委為主推動并監管國企改革的新階段。

黨的十八屆三中全會后，國有企業改革步入一個新的時期，面臨著更加復雜的形勢與挑戰。2015年《深化國有企業改革的指導意見》出臺，國有企業改革的頂層設計完成，隨著一系列配套文件的陸續發布，深化國企改革的“1+N”政策體系逐步形成，新一輪國有企業改革進入實質性實施階段。

（二）新時期國有企業改革思路的變化

改革開放前，我國的國有企業是建立在計劃經濟體制下，以“統收統支”為基本治理模式的全民所有制企業。企業是政府的附屬物，缺乏活力、效率低下。因此，十八屆三中全會以前，國企改革的基本思路是：通過實行放權讓利、轉換企業經營機制、建立現代企業制度、完善公司法人治理結構等改革，盡可能擴大企業自主決策權，使國有企業成為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。經過三十多年的改革與戰略性調整，我國的國有企業改革基本完成了這一預期目標，國有企業的自主權得到落實，國企作為獨立的市場競爭主體參與競爭。

十八屆三中全會前后，國際、國內的政治、經濟形勢發生了深刻變化。從國際上看，隨著英國脫歐和川普上臺，全球化趨勢開始放緩，西方發達國家國內貿易保護趨勢逐步顯現，給我國產品出口和外貿制造很大的障礙。從國內方面看，中國經濟增速放緩，在經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的背景下，中國經濟從高速增長進入中高速增長，我國開始步入經濟發展的新常態。在這樣的國際、國內背景下，中國經濟政策取向發生了重大變化，從對需求端的刺激政策變為大力推進供給側的結構性改革。

十八屆三中全會做出了新時期全面深化國企改革的戰略部署，明確了國企改革的總目標：在實現國企自身發展壯大的同時，推動中國經濟的持續健康發展，以及社會的全面進步。這就對國有企業提出了新的更高的要求，也要求國企改革不能僅停留在完成市場化和商業化的層面，必須轉變改革思路，重新定位其在社會、經濟發展中的重要作用，建立完善的現代國有企業制度。《關于深化國有企業改革的指導意見》完成了國企改革的頂層設計，提出：國有企業是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎，必須堅定不移做強做優做大。在具體改革措施上，《指導意見》明確了深化國企改革的思路框架是在分類改革的前提下，深化混合所有制改革，完善現代企業制度，推動國資監管體制變革，逐步完成以管資產向管資本為主的轉變。

二、新時期國有企業的性質及定位

經濟新常態下，隨著供給側結構性改革的不斷深入，各有關方面對國有企業的性質和功能定位有了重新認識，并取得一些基本共識。

（一）國有企業的性質

世界各國的國有企業都是政府干預經濟的工具與手段。在西方發達國家，國有企業通常被政府用來實現下列目標：通過國有企業履行社會責任，保障就業，調控國民經濟和社會發展，實現一定時期內的國家發展戰略。同時還有彌補市場缺陷，促進經濟結構的合理和優化，平抑經濟周期帶來的經濟波動等功能。

中國的國有企業是由國家出資設立的企業，是在社會主義市場經濟體制中運行的經濟主體，其根本性質是所有者為全體人民，人民通過國家來實現對企業的所有權。國企的這一性質要求其在運營中必須體現國家意志和人民的整體利益要求，承擔國家和人民意志所賦予的責任，如在一定時期內，可以超越單純的商業利益，實現一定的社會目標。在社會主義市場經濟體制下，中國的國有企業不僅是政府代表公眾利益干預經濟的手段，還是政府參與經濟的手段[2]。我國是發展中國家，目前正處于經濟轉型時期，國有企業不僅要實現效益目標，作為國家的政策工具，還要在經濟體制改革和社會發展中發揮重要的作用。

（二）國有企業的功能定位

作為具有特殊性質的企業，在經濟新常態下，國有企業要明確其在國家政治、經濟發展中的特殊作用，除了要擔負彌補市場失靈等一般性功能外，還應在一些特殊領域發揮作用。

首先，國有企業應承擔關鍵領域和行業的主導作用，實現重要公共產品和服務的供應目標。國家設立國有企業，一方面，是為了提供一般企業無力提供或者不愿意提供的產品或服務，如涉及社會生產和民生的基礎設施建設行業：城市道路建設與維護、公共交通、電力、集中供暖、通信以及郵政服務等，保證這些領域產品和服務的供應以及價格的穩定；另一方面，在一些關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和領域，國有企業要發揮主導作用。就目前看，中央所屬企業主要集中在金融、能源、郵政、電信、航運、汽車、石化、有色金屬以及軍工等領域；地方國有企業主要分布在城市公用事業、市政、工程、高速公路、鋼鐵、煤炭、冶金等領域。而民營經濟則主要在輕工、一般制造業、建筑、交通運輸餐飲、租賃等領域占據著絕對優勢[3]。國有經濟和民營經濟在主要經濟領域形成了分工協作、相互競爭的格局。

其次，國有企業應在解決重大社會經濟問題時發揮特殊的作用。從國際經驗看，國有企業的設立和發展，往往是為了解決社會經濟生活中出現的特殊問題，或者是為了應對重大危機。如在2008年的金融危機中，美國和歐洲等國家都采取了國有化的措施，絕對控股一些私營金融機構和大型私營企業，以穩定經濟形勢，度過危機。我國的國有企業也不例外，同樣在應對2008年的金融危機時，發揮了不可替代的作用。由此可見，國有企業的改革不僅要關注自身的發展，還要注重其對整個國民經濟的影響，當國民經濟體系遇到風險時，國有企業應當承擔起解決重大社會經濟問題的“特種部隊”的功能。

再次，國有企業應在改善市場運行秩序和產業結構方面發揮積極作用。由于國有企業的特殊性質，它在設立和發展過程中，往往會得到國家強大的財力支持和政策傾斜，因此容易造成在一些產業中的壟斷。體現在：在一些國家法律規定的特殊產業中，國企處于壟斷經營或專營的地位，其他企業禁止進入。在一些國家法律沒有規定專營和壟斷經營的產業中，國有企業依靠自身強大的背景和國家財力及政策的支持，也容易處于壟斷地位。還有一些產業中，國有企業同非國有企業雖然在理論上處于平等競爭的地位，但在實際經營過程中，仍有著些許優勢。不論國有企業處于上述哪類行業，在經營中都應該在考慮自身效益的同時，還應促使整個國家產業發展的市場結構和運行秩序不斷合理和優化，做到有進有退，適度平衡。

最后，國有企業在維護社會公平方面發揮積極作用。表現在市場競爭上，一方面，當國有企業作為市場參與者與其他企業競爭時，應遵循公平、平等的原則；另一方面，當國有企業處于某些特定的行業中，居于壟斷和支配地位時，其特權不應被濫用。表現在收入分配機制上，同其他一般性企業相比，國有企業的收入分配制度更強調公平性，并成為全社會收入分配的合理參照。

三、新時期國有企業改革的方向

黨的十八屆三中全會后，啟動了新一輪的國有企業改革。下一階段的國有企業改革方向，應在進一步界定不同類型國有企業功能定位的基礎上，對國有企業進行分類監管，完善國有資產管理體制，加快混合所有制改革，為供給側結構性改革提供動力。

（一）以分類改革為突破口，深化國企改革

按照《關于深化國有企業改革的指導意見》，國有企業分為公益類和商業類，不同類型的國有企業功能定位不同。公益類國有企業，主要是為社會提供公共產品和服務，保障國家安全，維護國家利益和公共利益。商業類國企則強調按照市場化要求運作，實現國有資本的保值增值。對于不同類型的國有企業，應根據其功能定位，分類推進改革。

國資委管理的央企已經開始進行分類改革試點。從理論層面看，未來中央企業將主要分為三類：實體產業集團、國有資本投資公司和國有資本運營公司[4]。從實踐層面看，國資委選擇了中國誠通集團和中國國新控股公司進行運營公司的試點，選擇了中糧集團、保利集團等8家央企作為投資公司的試點。試圖在理順國家與國有投資、運營公司的關系上有所突破，同時探索國有投資、運營公司與所出資企業的關系，從而實現從管資產到管資本的轉變。

地方國資國企也積極進行國有企業分類改革的探索，組建、改建國有資本投資、運營公司。其中有21家省級國資委組建了52家國有資本投資、運營公司[5]。

國有企業分類改革的關鍵是明確不同國企在國民經濟和社會發展中的作用和功能定位，并進行分類，針對不同類型的國企，選擇不同的改革思路。根據國企分類制定發展戰略，推動國有資本有進有退，提高國有資本的運行效率。

目前，國有企業改革的頂層設計已經完成，但針對具體問題的政策設計還不是很清晰，如在國有企業的分類問題上，只提出了分類原則，而分類標準和不同類型企業在市場經濟中的作用和定位還不夠明確，不同類型國有企業的改革路徑和思路也很模糊，迫切需要通過試點和探索，制定相應的標準和政策，完成對國有企業的分類，為深化國企改革奠定基礎。

（二）深化國有企業混合所有制改革

混合所有制的概念早在十五屆四中全會就提出來了，黨的十六大報告和十七大報告都提到要“發展混合所有制經濟”，2013年召開的十八屆三中全會再次強調“積極發展混合所有制經濟”，2015年國務院發布的《關于深化國有企業改革的指導意見》中把發展混合所有制經濟作為國有企業改革的目標。在新一輪國有企業改革中，發展混合所有制經濟應以國有企業的分類改革為基礎，不同類型的國企應按照不同的標準進行考核和監管，混合所有制改革的思路也應是“分類”“分層”進行國企的混改[6]。

按照《指導意見》的劃分，國有企業分為公益類和商業類，公益類國有企業是指提供公共產品的企業，這類國企應采取國家獨資的形式。商業類國有企業包括處于自然壟斷領域的國企和處于競爭領域的國有企業。自然壟斷行業的國有企業是混合所有制改革的重點。處于自然壟斷領域的國企通常分布在基礎性產業中，這些國企在保障國計民生和國家經濟安全方面發揮著重要作用，因此需采取國家控股模式。雖然這些企業不能以追求利潤最大化為目標，但是仍然要提高企業的市場競爭能力。在國家控股的前提下，通過混改，引入多元化投資主體，打破行政性壟斷，從而提高企業的競爭力和經營效率。處于競爭性領域的國企則應作為自主經營、自負盈虧的市場經濟主體，完全走向市場。在這一領域的國有資本應有進有退，通過混合所有制改造、股份制改造或實行民營化，推動企業的兼并重組，優化國有資產質量，實現國有資本的保值增值。

（三）深化國有資產管理體制改革

國有資產管理體制改革是國企改革的基礎。2015年11月，國務院發布了《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，開啟了新一輪國資管理體制改革，國資體制改革的方向也從以管資產為主轉向以管資本為主。近年來國企改革加速推進，但國資管理體制改革進展不大，明顯落后于國企改革。國有資產效率低、流動性差等問題沒有從根本上得到解決。

新一輪國資管理體制改革需要適應深化國有企業改革的需要，重新構建國有資產管理體制，實現從“管資產”到“管資本”的轉變。

首先，應通過改革進一步優化國資布局，提升國有資本運營能力和效率，從而增強國有資本的控制力、影響力和收益率。第一，國資委作為出資人的代表，要促使國有資本投向經濟、社會發展的重點方向和領域。第二，國資委還應根據國家某一階段的經濟政策，優化國有資本的結構和布局，以適應國家政治、經濟發展的需要。第三，應該提高國有資本的運行效率，保證經營性國有資產保值增值。

其次，完善國有資產監管體系，實施分類監管。一方面，要進一步深化國資委機構改革，明確國資委自身的定位和職責，厘清國資委與國有投資公司、運營公司之間的關系，掌握監管的邊界；另一方面，在國企分類改革的基礎上，應對處在不同行業、不同類型的國有企業實行分類監管。對公益類的國企注重其宏觀效率的考核，對自然壟斷行業的國企兼顧社會目標和利潤的考核，而對競爭性領域的國企則主要以國有資本保值增值為考核目標。

國資國企的改革是相伴而生、相輔相成的。在深化國企供給側改革的背景下，只有國資管理體制改革和其他相關配套改革協同共進，才能取得應有的成果。

[1] 黃群慧，王佳寧.國有企業改革新進展與趨勢[J].改革，2017，（5）：6.

[2]黃速建.國有企業改革和發展：制度安排與現實選擇[M].北京：經濟管理出版社，2014：74-75.

[3]楊學春，楊新銘.“十三五”時期國有企業改革重點思路[M].北京：社會科學文獻出版社，2016：5.

[4]白天亮.國資投資運營公司眉目漸清[N].人民日報，2017-06-19.

[5]楊燁.國資投資運營平臺試點將擴容[N].經濟參考報，2017-06-29.

[6]中國宏觀經濟分析與預測課題組.新時期新國企的新改革思路[J].經濟理論與經濟管理，2017，（5）：14.