公共政策決策民主和“理性的胡鬧”

陳進

摘 要：加強和創(chuàng)新社會治理是系統(tǒng)性、長期復雜型工作，既有政法綜治要求，又有民主政治訴求。本文通過梳理連云港市核循環(huán)項目事件，以展現(xiàn)治理境態(tài)和決策環(huán)境的復雜窘困，展開對公共政策決策民主問題的思考，深化對打造共建共治共享社會治理格局的認識。

關鍵詞：連云港核循環(huán)項目事件；社會治理；公共決策；民主

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）09 — 0090 — 04 人的社會性將潛意識的生物理性“選擇”，直接拖入到組織環(huán)境下的決策取舍和利益追求，在個體無能于時間流逝、有限適應大環(huán)境的不時變換下，人與選擇、決策本身的復雜性構筑起了一道道有限理性越不過的藩籬。這些藩籬注定存在，公共部門在公共權力的使用中，還面臨著是否分享和如何分享的問題，這涉及民主。人性的復雜、組織群體的多樣，卻讓民主成為一種困惑。于是我們不得不面對一個問題：公共決策如何民主？

一、“理性的胡鬧”①

（一）選民“理性的胡鬧”

布賴恩·卡普蘭②提出的“理性的胡鬧”，確切的應該表述為：選民“理性的胡鬧”。因其大部分論述是基于選民選舉投票對公共經(jīng)濟政策的影響及選舉選擇背后的差異性表現(xiàn)③，即“民意傾向”與“經(jīng)濟良策”長期分庭抗禮的原因和邏輯關聯(lián)。其立論依據(jù)在于，堅守“民主政治就是民主選舉，民主制度可治社會百病”的信念遭遇挑戰(zhàn)甚至顛覆；而公共政策應該由公眾產(chǎn)生的邏輯沒有問題，但現(xiàn)實是，這種邏輯沒能有助于良策的產(chǎn)生并良性運行。原因在于，民主是偏好的結合，如果選民具有某種形式的非理性偏好，就容易導致錯誤的結果。或者說，人具有社會屬性和自然屬性的雙重性，決定了民主制度不一定產(chǎn)生十分完美的政策。關于解決辦法，薛兆豐博士在為卡普蘭《理性選民的神話》中文版作的序言中說：“要減少‘理性的胡鬧產(chǎn)生的不良經(jīng)濟政策，最好的辦法不是廣泛和持續(xù)的聽取民意，而是一開始就避免把問題交給民意。只要可能，就盡量讓市場的‘個人選擇來取代民主的‘公共選擇。……盡量交給市場，由分散的消費者獨自決定，只有這樣，才能盡量避免公共經(jīng)濟政策因民意放縱而產(chǎn)生的偏差。”〔1〕

（二）再看“理性的胡鬧”

本文認為：關于“理性的胡鬧”走出公共經(jīng)濟學范疇（特別是經(jīng)濟政策范疇）應該具有更寬泛的含義。依照當下社會情境和公共政策發(fā)生境態(tài)，我把“理性的胡鬧”分成三種，它們可能互相包含關聯(lián)，沒有明確界限，但又有所不同。

1.卡普蘭的本意。“人們在言論上夸夸其談，在行動上精打細算的兩面性，恰好是‘不同約束條件下追求利益最大化的典型表現(xiàn)，卡普蘭把前者稱為理性的胡鬧。”〔1〕。人在言論與行為上的兩面性，或者說表面與內(nèi)心的反差，體現(xiàn)出了人性的復雜，這為“胡鬧”提供了最原始的、無法割除的“該隱的印記”。或者說，這是“理性的胡鬧”的原罪。

2.中庸之道下的樂意或不樂意。中國目前的決策是“次次優(yōu)決策”，即大家（各職能部門）都不反對的政策。很多學者持有的這種觀點，雖帶有調(diào)侃意味，卻也并非總不是事實。更說明，人有人的不誠實與分裂，團體有團體（或組織）的狡猾和“小鞋”①，施加于人，施加于其他團體或組織，皆因利益之爭或規(guī)避權責。形式的確中庸，但實質(zhì)絕對趨利避害，而“小鞋效應”卻危害重重。

3.西蒙的有限理性。“如果決策人不止一個，決策問題就更復雜了。因為在這種情況下，每個人制定個人決策時，還必須考慮其他人的決策。也就是說，每個人為了確定自己行動的結果，必須了解他人所采取的行動。”〔2〕可以說，這是對組織團體是由人組成、人是權力行使資源使用的最終者這一本質(zhì)的說明，人與人（組織與組織、人與組織）的利益權責之爭避，都說是現(xiàn)世人獨自或組團的在“理性的胡鬧”上的本罪。

這三種“胡鬧”，是現(xiàn)實中客觀實然存在的，無論顯性隱性都無疑的影響著褒貶不一的“民主”追求。盧梭早有言論“人生而自由，卻無往不在枷鎖之中”〔3〕之關于人之自由意識之身的民主追求。而對于公共政策決策而言，無論其政治合法性是繼承于國家還是另有邏輯，我都認為，決策本無自由，也依舊枷鎖重重。于是，人和選擇（決策）一樣，追求民主，無可厚非，不應厚非。

二、民主如何得以實現(xiàn)

出自于公共經(jīng)濟學范疇的“理性的胡鬧”，幾乎把民主逼入死角，但即使如此，在公權力行使中，不僅僅對公共決策來說，“胡鬧”也并非無藥可救。解釋民主如何得以實現(xiàn)，必須要弄清楚什么是“民主”。我們在此無意去探究“民主”的終極含義和表征，因為一旦“民主”傾向于作為終極意象，就無法實現(xiàn)了，只能論其過程呈現(xiàn)。所以，在公共權力使用和效用探討中，我們探討的好的呈現(xiàn)（民主的實現(xiàn)過程），即視為民主。

（一）分享和控制

分享和控制是民主在主導方（政策供給方、策劃方）或者說公共政策的決策方要件。公共政策的決策方即公權力的擁有和使用者，其主觀需愿意分享權力，不可獨斷，這是分享在主觀上的要求。客觀上，公共政策決策的權力合法性無疑是繼承于國家和政治合法性的。人民的委托——代理也罷、權力的讓度也好、傳統(tǒng)歷史造就也好，公共政策和公共權力的公共性是其根本屬性，單此一點，公共性涉及的公眾、多數(shù)人，就要求權力和利益的分享。這決定了分享是民主實現(xiàn)的要素。由此，公共利益的確定作為一種政策行為，其中心命題是如何有效的平衡公眾的利益需求，使盡可能多的公眾接受公共政策，即政府的政策選擇。這個對權力利益分享、選擇、接受的過程，就是民主得以實現(xiàn)的過程。

同時，“公眾利益無疑應當是一切公共政策的出發(fā)點和最終目的，但公眾的利益需求在實現(xiàn)過程中既存在一致的方面，又存在不一致甚至是對立的方面。”〔4〕這提出了一個問題，即公共利益一致與否和利益調(diào)和問題，進而又引出了另一個問題，即公共利益和利益代價的問題。公共利益代價的提出，是基于利益與代價相關的關系，即獲得一定利益一般都要付出一定代價。公共利益的實現(xiàn)伴隨著公眾代價的付出，這些代價可能包含政治、經(jīng)濟、社會、文化、可行性、價值與理性等各方面。因公共政策的公共性、非商業(yè)行為性特征，加之上述兩個問題，導致了同一公共政策帶來的紅利、代價對不同人、不同組織或團體、不同社會群體也是不同的，甚至是迥然相異、相反的。比如生態(tài)文明建設反污染政策普惠大眾，企業(yè)卻要承擔巨大代價；工資保護、強制社會保險制度對勞動者群體進行保護，而用工方就要付出更多代價；案例中連云港事件，雖然考量不清各群體在經(jīng)濟上的代價，但至少在各方的心理代價、政治代價上卻是各異的。不同代價導致反應差異，有平緩的肯定也有激烈的，這個時候，民主在實現(xiàn)過程中要繼續(xù)保持良性的、好的，控制就變得不可缺少。結合案例來看，控制表現(xiàn)在政策制定機關（政府組織）話語權的把控，媒體的規(guī)范，企業(yè)表現(xiàn)約制，事態(tài)發(fā)展的把握和明細公共政策的制定和執(zhí)行邏輯等。

（二）科學與素養(yǎng)

科學與素養(yǎng)是民主在主體方（政策被受方、助力方）或者說公共政策的決策參與方和受眾方要件。很多面子工程栽了面子，民生工程生了民眾，問題除了可能出在分享和控制上，還可能出在科學與素養(yǎng)上。

舉兩個例子，比如政府要決定是否建學校，不是去召集一群孩童、叔伯大爺、嬸子大娘投票決定。要不要建，在哪里建，要根據(jù)人口分析、教育計劃、城市規(guī)劃，并按照相關專家的論證意見和建議來科學確定。再如PX項目的建設問題，不是問民眾，而是要問有公平正義良知和科學素養(yǎng)的學科專家，原因在于，只有專家才知道PX真正的價值（經(jīng)濟分析）、毒性程度（危害分析），只有公平正義和良知才能保證各種分析出以公心，保證公共政策的公共性最低限度受到侵害。而普通民眾大部分情況下是不具備專業(yè)素養(yǎng)和承擔分析的科學知識的。這兩個例子說明兩個重點：其一，大部分時候，科學是民主得以實現(xiàn)的基礎，也即科學性應在民主性之前實施；其二，素養(yǎng)是民主的保證，專業(yè)人士的科學知識是，民眾的素質(zhì)同樣也是；體現(xiàn)于專家學者對于公共政策決策與執(zhí)行的助力，體現(xiàn)于公眾有效正向參與公權力的分享和控制。

實現(xiàn)社會主義民主，需要我們有自己的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，不能生搬硬套也不能急于求成，要積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務、經(jīng)濟文化事業(yè)、社會事務，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、群眾自治的良性互動。

三、連云港要走出怎樣的循環(huán)

城邦是若干生活良好的家庭或部族為了追求自足而且至善的生活，才行結合而構成的。〔5〕亞里士多德如是說。執(zhí)政黨和政府的執(zhí)政理念靠公共政策落實來實現(xiàn)，這種“善的生活”依賴于加強社會治理制度建設，完善黨的領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會治理體制，不斷提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

連云港事件纏繞的種種，讓“怎樣走出循環(huán)”和“走出怎樣的循環(huán)”變成同一個含意。就像亞里士多德說的那樣，對于一個地域（城邦），良好的家庭、部族和追求自足至善生活都不可或缺，就公共政策決策而言，好的政府和對民主決策的追求也都不可或缺。這就是，當危機再次來臨，政府不再反應滯后、企業(yè)不再沉默、民眾不再憤怒、媒體嚴守責任，對于循環(huán)或者死結的處理，話語權不再凌亂，屆時死結當通，剩余循環(huán)民主之美。

（一）等待和自主中選擇

大部分涉及經(jīng)濟發(fā)展和民生的公共政策，在決策中躲避不開兩個問題：科學問題和民意攸關問題。連云港事件也必是其中之一。正是前文述及的科學和民主問題，把涉入事件的各方繞得昏天暗地。更令人吃驚的是，當危機降臨，誰都說自己理智，卻誰都沒有邏輯，因為事件發(fā)生著的時候，已經(jīng)沒有邏輯或邏輯已經(jīng)不再管用。于是，政府作為分享和控制的主導者，首先要總結并做好一個選擇：繼續(xù)等待還是自力更生。

民主決策在把議題與民眾拉近的過程中，要避免大眾民主暴力和理性胡鬧的傷害，又要避免程序民主上出現(xiàn)的“亡羊補牢”式參與和“自說自話”式參與。科學民主決策都依賴于體制、程序和方法上的完善，然而制度設計并不是簡單或倉促可成的事情。在大環(huán)境從上至下都欠缺制度規(guī)范的情況下，連云港作為地方政府，它的選擇應該是不等待，自主尋求制度性突破，因為失衡之害，苦痛只得自愈。同時，更應不等遺忘，主動備忘。關于街頭暴力（公共事件引發(fā)的警民沖突）網(wǎng)友提醒主政長官們不應存有健忘和選擇性遺忘：“明明油庫中不要玩火，但煙癮上來了，他就非要吸根煙一樣。”〔6〕戒煙雖然不能除去所有著火的隱患，但是這表明了態(tài)度和積極的選擇。

（二）“待字閨中”或“搶婚”

連云港在日后的日子里要再做選擇：說不說，先說還是先做。留在閨房、成年待聘與搶奪之差別，最終或在于誰最能催化以暴易暴。因為，無論是政府緊握著公共權力不放，還是民眾搶權要分享，都帶來了恐慌，當恐慌蔓延至上街還得不到疏解，很可能雪上加霜，當民意怨氣集聚而沒有法治或科學的疏解之通路就變成了憤怒。

“待字閨中”的成年待聘，比喻的就是處于決策階段的公共政策，此時的“媒妁之言”是如此的重要。而政府的選擇必須是“說”，先好好的說，再決定“嫁或不嫁”。好好說至少要占據(jù)兩點：第一，阻止權威信息發(fā)布源和作用效能的分崩離析；第二，不能讓愚昧戰(zhàn)勝科學。改變并治愈負面聲音總能引導輿論的怪病，解決政府總會順從輿論的“該隱之印”，全在于話語權的先有和繼續(xù)占有。政府在決策上多做的宣講，是信息公開的一窗，這一窗可觀群眾之理性，可測民眾之信任。連云港事件中，政府決策的信息公開差之又差，對這樣的一個循環(huán)項目，政府公職人員尚且知之甚少，那么對于普通民眾，肯定是要人云亦云、聽風是雨的。先不論卡普蘭說的人性之兩面，只說民眾在事件中的“搶婚”之舉：當之前一無所知，后來略知一二而上街，慢慢的大家都在說，你說我也說，這種類似于空前參與和分享帶來的喜悅，科學和素養(yǎng)在這里的缺失，讓他們越興奮也就越恐慌。拋開具體事件，此時，若兩面性真的存在，人格、行為的分裂，就要表現(xiàn)在思想和行動上的極端。

（三）至善與結合

“雖然所有確定的預言都是輕率的，但記住還存在某些未必受歡迎的可能性則是明智的。……，就像中世紀所發(fā)生的那樣，最起碼的社會凝聚力終將恢復，失去的基礎也將會慢慢重新獲得。”[7]作為馬克思主義者的我們對此并不認同。改變社會治理與群眾的脫離問題，必須以馬克思主義的群眾史觀理論為依據(jù)，真正樹立馬克思主義權力觀、人民群眾創(chuàng)造歷史和以人民為中心的思想，并藉此建立一系列制約和監(jiān)督權力的制度，賦予人民群眾真正的監(jiān)督、批判、建議、罷免等社會主人的權利，進而建立社會主義的真正的民主制度。

馬克思主義和羅素都認為個人主動性和群體之間的聯(lián)系是顯而易見并且不可或缺的。政府要正視自己的沉默和大多數(shù)群眾在大多數(shù)時間的沉默。公共政策相關的公共利益涉及的是大多數(shù)群眾，所以個人要重視自己的主體地位。羅素在不可或缺中及卡普蘭在“胡鬧”中，都指出了兩個群體：政黨和選民。重要的兩個群體是政府和民眾。這兩個群體中的個人必須做到“兩個不忘”，才能在循環(huán)中找到出路，不至于隨著逆流順流而流，才能向前走，把凝聚力聚集，重建起失去的信任基礎。這里的“兩個不忘”是：不忘對善的追求，不忘與群體的結合。善的追求和群體結合，就是在決策中，努力提升素養(yǎng)、完善制度規(guī)范化水平，把控決策程序、規(guī)范，周全考慮政策制定和執(zhí)行的眾多因素，發(fā)揮民主促進決策質(zhì)量、公信力、執(zhí)行力作用，促進公眾群體在決策前、中、后的不同形態(tài)形式的參與，最大限度的提高西蒙給定的有限理性度，壓縮公權力腐敗和信息失誤的可能性，減低決策執(zhí)行偏差和效果不確定性。

黨的十九大報告指出要健全人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治，加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。政府在行使公權力布局公共利益，需要小心翼翼，內(nèi)患和外傷都可以作為公共代價，但務必不可踩“塔西佗陷阱”①。

附錄

循環(huán)項目的循環(huán)“死結”——連云港市核循環(huán)項目事件②

一、事件主內(nèi)容

2016年8月6日深夜，上萬連云港市民走上街頭，圍堵市委、市政府，并傳聞民眾和警察產(chǎn)生激烈沖突，有群眾被毆打，多人受傷。上街的原因是：反對一個關于“核”（核循環(huán)項目）的威脅。事件爆發(fā)前數(shù)日，關于“核”，眾說紛紜，談核色變。有人說，中央上層已經(jīng)決定了，有人說，馬上就要建了，有人說，這是個陰謀，有人說，要斷子絕孫了，有人說，政府無能、港城要完蛋了……于是，憤怒的市民、呆滯的政府、無知的企業(yè)、嘩眾取寵的媒體，共同出演了一場類似又甚于韓國反“樸”的游行運動。“類似”在于話語權的能量在各主體間循環(huán)，難于主導而混亂；“甚”在于事件邏輯無序纏繞形成了“死結”，未被梳理和緩解。

二、事件時間軸

（一）起源

7月26日，國防科工局副局長王毅韌在中國核工業(yè)集團公司黨組成員、副總經(jīng)理楊長利的陪同下赴連云港調(diào)研中法合作核循環(huán)項目擬選廠址。7月27日，中核集團微信推送26日活動的相關新聞（事件發(fā)酵后刪除）。

（二）擴散與變異

7月28日，其他網(wǎng)站和中核集團子公司轉(zhuǎn)載該新聞，標題為《王毅韌調(diào)研中法合作核循環(huán)項目連云港廠址》，標注出處為“中國核工業(yè)集團公司”。自媒體“中國核網(wǎng)”根據(jù)此條新聞以“編者按”形式揣測此項目將落戶連云港，標題設為《關注|耗資超1000億的核廢料后處理大廠或落戶連云港》。當日點擊量近3萬。

（三）謠言與擴散

7月30日～31日，公眾號“連云港生活通”“墟溝微生活”“連云港招聘網(wǎng)”發(fā)布《投（耗）資超1000億的核廢料后處理大廠或落戶連云港》，標題僅一字之差，“核廢料后處理大廠”繼續(xù)得到渲染。公眾號“連云港生活網(wǎng)”發(fā)布《震驚！耗資超1000億的核廢料后處理大廠或落戶連云港》，自媒體開始使用明顯撩撥民眾情緒的詞語。

8月2日，當?shù)卣搲ㄔ谒环缴鐓^(qū)）出現(xiàn)相關文章《1000億人民幣VS 10000萬噸核廢料！》指出，核處理工廠對連云港肯定有影響，因為廢料運輸需經(jīng)過市區(qū)的鐵路線。

8月5日～6日，公眾號“連云港生活網(wǎng)”“連云港新媒體”發(fā)布相關文章，在標題中加入“連云港人民答應么？”“你支持嗎？”等字樣，繼續(xù)撩撥民眾情緒。

8月6日，“中國核能”繼續(xù)蹭熱度，原樣復制“中國核網(wǎng)”7月28日的信息，標題《你支持嗎？耗資千億的核廢料后處理大廠或落戶連云港》，繼續(xù)暗示“核廢料后處理大廠”將落戶連云港。“中國核能” “中國核網(wǎng)”兩文累計閱讀迅速超過10萬人，連云港事件迅速發(fā)酵。論壇、微博中，有關“連云港核廢料處理廠” “連云港核廢料” “拒絕連云港核廢料處理廠”等信息，漸形成鋪天蓋地之勢。

網(wǎng)站、微信、微博大量網(wǎng)民轉(zhuǎn)發(fā)周六（8月6日下午6點）到蘇寧廣場簽名請愿的通知。政府相關部門在網(wǎng)上公布了有關集會、游行、示威的規(guī)定。同時，被大量轉(zhuǎn)發(fā)的另一條消息則迅速引起了人們的恐慌！原文為：“全世界唯一的核電站廢料處理中心將在連云港建設！投資1000個億工程！如果爆炸！連云港將寸草不生！輻射范圍大概在800公里左右！連云港到上海500公里，到浙江杭州680公里，一旦爆炸意味著江蘇浙江上海都將陷入萬劫不復的未來！！！”

（四）爆發(fā)與傷害

8月6日下午，連云港市區(qū)的蘇寧廣場開始有大量群眾聚集，簽名反對建廠計劃。當?shù)鼐脚沙龃罅烤臁⑻鼐诂F(xiàn)場維持秩序。并在網(wǎng)上發(fā)出警告指集會未經(jīng)批準，參與者可能違法，指出項目經(jīng)國家立項獲省、市批準“請廣大市民相信政府和黨”。

8月6日深夜，傳聞兩萬人走上街頭抗議，很多群眾被毆打，媒體把事件形容為“連云港暴動事件”。自媒體不斷刷屏，信息真真假假、眼花繚亂。

8月6日午夜，中核瑞能（項目負責方）在官方微信上發(fā)布說明：

“中法合作核循環(huán)項目2009年正式啟動中法合作以來，始終得到了雙方政府的支持，兩國最高領導人多次共同見證政府間及企業(yè)間合作文件的簽署。該項目建成后，將實現(xiàn)我國核電項目安全可持續(xù)發(fā)展，提升我國核能整體技術水平，打造“核強國”，也能促進地方產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，為當?shù)厣鐣?jīng)濟綠色發(fā)展做出貢獻。”

除了這份把對國家、企業(yè)的利益強調(diào)在地方和民眾利益之前的簡短聲明，涉事央企一直保持沉默。普遍認為這是一份站在企業(yè)角度的、沒有直面當?shù)鼐用褚蓱]。

8月7日18時許，連云港市政府召開新聞發(fā)布會，稱項目正處于前期調(diào)研和廠址選比階段，尚未最終確定。下步市政府將做好相關信息披露，做到及時準確，依法公開公示，并多途徑聽取群眾意見、建議。呼吁民眾不要相信和傳播謠言。

8月7日午夜，“中國核工業(yè)集團公司”微信號發(fā)布。在事件爆發(fā)后希望通過進一步科普核廢料處置場的“無害”來說服民眾。在群情激奮的當時，效果有限。似乎恢復了平靜，但這一事件顯然需要思考。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔美〕布賴恩·卡普蘭.理性選民的神話：為何民主制度選擇不良政策〔M〕.劉艷紅，譯，上海：上海人民出版社，2010：04.

〔2〕〔美〕西蒙.管理行為〔M〕.詹正茂，譯，北京：機械工業(yè)出版社，2007：72.

〔3〕〔法〕盧梭.社會契約論〔M〕.何兆武，譯，北京：商務印書館，2003：04.

〔4〕張國慶.公共政策分析〔M〕.上海：復旦大學出版社，2004：30.

〔5〕〔古希臘〕亞里士多德.政治學〔M〕.吳壽彭，譯，北京：商務印書館，1965：143.

〔6〕許億.這回是連云港，誰是下一個街頭〔Z〕.許億頻道：微信號xuyi_bpz.

〔7〕〔英〕伯特蘭·羅素.權威與個人〔M〕.儲智勇，譯，北京：商務印書館，2012：36.

〔8〕習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔責任編輯：張 港〕