“鄰避沖突”的動因分析與政府治理

王雪松

[摘 要] “鄰避沖突”是城市化進程中必須直面的社會問題，也是政府的工作的中心任務(wù)。要規(guī)避“鄰避沖突”對經(jīng)濟與社會發(fā)展的負面影響，就需要找到引起民眾鄰避情緒的根源和導致鄰避情緒爆棚的問題。論文以A市“反核廢料”事件為例，在還原事件始末的基礎(chǔ)上，分析了鄰避事件演變?yōu)猷彵軟_突的動因，并提出了風險集聚類“鄰避沖突”的規(guī)避策略。

[關(guān)鍵詞] 鄰避沖突；成因分析；規(guī)避策略

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 19. 080

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）19- 0184-02

0 前 言

歐美學術(shù)界對“鄰避沖突”研究始于20世紀80年代，而“鄰避”一詞最早是由我國港澳臺地區(qū)學者意譯“Not — In - My - Back - Yard”得來的，意思可以理解為“別在我家附近玩火”。論文通過還原A市“反核廢料”事件始末，對“風險集聚類”鄰避事件的產(chǎn)生、面臨的問題及成因進行初步探索，希望能為各地政府應(yīng)對此類事件提供參考。

1 A市“反核廢料”事件始末還原

A市成千上萬市民從各個渠道得知 “政府興建核廢料處理廠”的消息，并于2016年8月6日傍晚聚集在市中心蘇寧廣場抗議。警方緊急啟動突發(fā)事件應(yīng)急機制，派出大量警力到現(xiàn)場，并通過官方微信發(fā)出警告：稱此集會未經(jīng)批準，屬非法集會，參與者可能涉嫌違法，同時還指出項目已被國家立項、獲省、市政府批準，希望民眾保持理智，相信黨和政府。事態(tài)一度惡化，現(xiàn)場一片混亂，甚至失控，引起社會強烈反響，造成極壞的社會影響。追根溯源，事件的導火索是由中核集團官方微信推出一則普通新聞，新聞的大致內(nèi)容是：2016年7月26日，中核集團副總經(jīng)理楊長利陪同國防科工局副局長王毅韌赴A市調(diào)研中法合作核循環(huán)項目。后經(jīng)多家網(wǎng)媒再加工傳播，將專業(yè)人士嚴謹?shù)膶W術(shù)名詞“核循環(huán)項目”篡改為“核廢料后處理廠”，并通過QQ群和微信群迅速被廣泛傳播，加上一些媒體不實的報道，將此項目推到了社會輿論的風口浪尖，最終釀成到8月6日民眾在市中心蘇寧廣場集會抗議。事件平息兩天后，即8月10日凌晨，A市政府通過官方微信和微博發(fā)表聲明：“中法核循環(huán)項目選址工作宣告暫停”。

A市經(jīng)濟發(fā)展水平是與沿海開放城市身份是十分不相稱的，如果這個上千億級核循環(huán)大項目能落戶A市，不但可以為A市經(jīng)濟的二次騰飛提供巨大助力，還能提升國家核能利用水平。項目帶來的巨大環(huán)境風險也是不可小覷的，它會讓周邊民眾感到極度不安。這勢必導致扮演“理性經(jīng)濟人”角色的政府與以“非理性社會人”身份的民眾之間鄰避情緒沖突。從全國范圍來看，不只是A市有類似情況，比如江門燃料產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目、廈門海滄PX項目等。A市“反核廢料”事件主要是由于民眾擔心核循環(huán)項目會嚴重危及他們的生存環(huán)境，對民眾知情權(quán)給予漠視處置，才點燃了民眾內(nèi)心的怒火。

2 鄰避事件演變?yōu)猷彵軟_突的動因分析

從表面來看，誘發(fā)A市“核廢料”事件的導火索就是中核集團官方微信推出一則有關(guān)“中法核循環(huán)項目”的新聞，實則是該項目對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境影響極大和維權(quán)渠道不暢的情況下民眾聽信了不實網(wǎng)絡(luò)信息，最終走上街鬧事。

2.1 滑入“塔西佗陷阱”的政府引導無力

“塔西佗陷阱”是歐美政治學研究中重要定律之一。它是指政府及其職能部門失去公信力時，不管說的是真話還是假話、做的是好事還是壞事，均會被民眾認為說是的假話、做的是壞事。一個不受信任的政府不管做得對，還是錯，都會遭到民眾的質(zhì)疑和批評。在A市“反核廢料”事件中，不管市政府強調(diào)我國核利用水平如何之高，技術(shù)如何之成熟，項目運行如何之安全穩(wěn)定，A市市民根本不信。自2011年“7·23”溫州動車事故之后，鐵道部新聞發(fā)言人王勇平因“至于你信不信，我反正信了”和“這是一個奇跡”兩句話成名，同時也引發(fā)廣大民眾對當時鐵道部極不信任感。此后，一遇到此類事件，網(wǎng)上就會出現(xiàn)與前述類似的話：“反正大家都不信了”、“你信不信”，這些話語全面詮釋了政府陷入“塔西佗陷阱”。

2.2 不實報道加劇市民恐慌心理的蔓延

民眾對鄰避設(shè)施的恐慌心理是鄰避事件演變?yōu)猷彵軟_突重要動因之一。由于民眾對歷史曾發(fā)生過的鄰避設(shè)施故障后果的了解，更增添他們對自己生活區(qū)域里的鄰避設(shè)施的恐慌。A市市民對日本福島地震核泄漏事故記憶猶新，因此他們會不由自主地在內(nèi)心構(gòu)建對此項目的風險認知。在這種情形下，他們不加思索地相信一些不實報道和網(wǎng)絡(luò)上的傳播的謠言。

2016年7月27日，中核集團官微推出一則“王毅韌調(diào)研中法合作核循環(huán)項目A市廠址”的普通新聞后，一些媒體為了讓此條新聞成為報道的噱頭，將專業(yè)人士口中具有科學嚴謹性的“核循環(huán)項目”篡改為具有極強煽動性和蠱惑性的“核廢料后處理”工程，并將其不負責任地描述為“核廢料垃圾處理場”，一幅唯恐天下不亂的宣傳報道，還大勢宣揚：“此項目一旦建成將會接收全世界的‘核廢料永久儲存”，給A市帶來永久性放射污染，甚至核廢料還有可能爆炸，其當量是二戰(zhàn)時美國向廣島和長峙投放的原子彈的幾倍，甚至幾十倍。不實報道是A市“反核廢料”事件爆發(fā)的重要導火索。

2.3 官方應(yīng)對失當加劇鄰避沖突的升級

一條普通的新聞就能引發(fā)一場讓地方政府和中核集團手忙腳亂的“鄰避沖突”，是多方面因素促成的，主要還是因為官方應(yīng)對突發(fā)事件失當。A市“反核廢料”事件有它特定的背景。此前，江門核廢料產(chǎn)業(yè)園項目中，當?shù)卣ㄟ^微博、官網(wǎng)發(fā)布一些有關(guān)“核循環(huán)利用”和“核廢料處理”相關(guān)的科普文章，作為鋪墊，讓民眾了解相關(guān)知識，以緩和民眾對項目的抵觸心理。而A市“反核廢料”事件，除了中核瑞能發(fā)布一條關(guān)于項目近況的聲明之外，地方政府和中核瑞能均未發(fā)布與項目有關(guān)的更為詳細的說明。中核瑞能的聲明不但無助于民眾消除對該項目的抵觸心理，反而還有火上澆油之效。這主要是聲明內(nèi)容把國家和企業(yè)利益放在民眾利益之上，沒有對民眾十分關(guān)切的問題做出回應(yīng)，聲明并未達到安撫民眾內(nèi)心的不安和焦慮的作用。A市政府在事件發(fā)生24小時后才做出反應(yīng)，證明A市處置突發(fā)事件的應(yīng)急機制是存在問題的。隨后通過手機短信、微平臺等渠道發(fā)布“參與抗議游行是違法的”，語氣十分強硬，這樣的短信反而會激起民眾上街游行。36小時后，A市市政府才召開新聞發(fā)布會，通報：“項目正處于前期調(diào)研和廠址選址階段，尚未確定，市政府會及時向市民披露相關(guān)信息，依法公示”。從新聞發(fā)布會上官員的發(fā)言中可以推測市政府并未發(fā)布真實的信息，僅是一味強調(diào)按原則行事，全篇充滿了官僚做派。

3 避免風險集聚類“鄰避沖突”的策略

通過以A市“反核廢料”事件的分析，不難得知鄰避設(shè)施的社會穩(wěn)定風險產(chǎn)生機理的鏈式特征。這也為尋找避免風險集聚類“鄰避沖突”的策略提供了思維視角。事件鏈理論認為風險產(chǎn)生不是單一因素促成的，而是多個因素相互作用、多種內(nèi)外因連鎖而成的，如果能阻斷其中某一個環(huán)節(jié)，就可以有效規(guī)避“鄰避沖突”發(fā)生。

3.1 消除風險源頭，平撫民眾焦慮

消除風險源頭，就不會發(fā)展到“鄰避沖突”這一步。因此，規(guī)避鄰避沖突最理想的方法就是要第一時間了解民眾對此項目的焦慮程度和動因，將其扼殺于萌芽之中。A市“反核廢料”事件之后，研究者訪談一部分民眾得知：他們焦慮的主要是自己的生存環(huán)境，在與項目帶來的經(jīng)濟效益權(quán)衡，他們還是選擇生存環(huán)境。雖然官方強調(diào)我國核利用技術(shù)相當成熟，運營風險幾乎為零等，但民眾還有擔心。根據(jù)訪談結(jié)果，建議鄰避項目管理部門應(yīng)從風險的源頭抓起，首先可以通過各種渠道向民眾宣傳核能、化工、垃圾焚燒有關(guān)知識，還要附有權(quán)威專家的解讀。教育民眾積極建立與項目有關(guān)科學的認知和提高事故風險應(yīng)急能力。其次要在鄰避項目開建之前對周邊民眾發(fā)布信息，在保證他們的知情權(quán)的基礎(chǔ)上，邀請周邊具有一定影響力的人作為代表參加聽證會。鄰避項目管理部門的這些行為一定要得到民眾的理解。

3.2 科學界定風險行為，嚴守趨利避害原則

規(guī)避風險的第二環(huán)節(jié)就是風險行為的界定和引導。在鄰避項目建設(shè)導致的焦慮心理促成下，人們一般會產(chǎn)生以下三種行為：一是自保行為，二是信息搜集，三是對抗。前兩種行為是人們對風險的安全和利益綜合考量后產(chǎn)生理性行為，在規(guī)避“鄰避沖突”時不應(yīng)制止。其實質(zhì)就是在可控范圍里，讓其釋放恐慌心理，緩和矛盾，起到維穩(wěn)的作用。對抗行為，則需要相關(guān)部門密切關(guān)注，首先要預判個體或是群體采取行為的性質(zhì)，研究行為促成因素，明確區(qū)分對抗行為是源于對安全的擔憂，還是純屬從眾。如行為明確是對抗，那么就需要找到對抗行為的動因，通過有針對性的風險控制、知識宣講和利益補償?shù)确椒▉硪?guī)避“鄰避沖突”。

3.3 正視社會穩(wěn)定風險，防止產(chǎn)生次級效應(yīng)

假若前兩個環(huán)節(jié)的阻隔對民眾行為的控制未能達到最佳效果，這時，社會穩(wěn)定的風險已經(jīng)形成，這時管理方應(yīng)及時調(diào)轉(zhuǎn)工作方向，將工作重心轉(zhuǎn)移到風險等級預判和風險管理措施的遴選上。這不是一朝一夕的事情，而是需要平時強化風險預警機制的完善與發(fā)展，汲取他市在風險應(yīng)對的成功經(jīng)驗，構(gòu)建適合不同風險級別的對策庫，一旦風險評級完成后，就能及時在對策庫中找到相應(yīng)的應(yīng)急預案。如果上述是對癥下藥的話，那么降低民眾過激風險行為的影響就是病后康復理療。實施此項工作時，首先要加強涉事各個部門的信息共享，對發(fā)生概率較大的“漣漪效應(yīng)”做好預判，做好應(yīng)對準備，盡可能將鄰避建設(shè)項目在社會上造成的負面影響降到最低。

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