加強財政支農資金使用管理的探討

劉傳寶

引言

近年來中央政府將社會主義新農村建設作為一個重要的歷史任務，并制定了“多予，少取，放活”，“工業反哺農業，城市支持農村”的基本原則，財政部門進一步增加農業的財政支持，增加了農業和農村地區的投資力度，有效地促進了農村地區的經濟和社會發展。農業財政支持作為社會資產和產業再分配的資源，對農業進行了的有效支持，已成為協調城鄉經濟社會發展的重要工具。今年中央1號文件，在“三農”中提出的要求，“三個高于”的投資要求。用于農業增量資金的財政占比會高于上年的公共債務和預算資金。同時，直接用于改善農村生產和生活條件的資金也會高于上一年[1]。2006年8月，國務院副秘書長在座談會上說，中央政府總的資金投入達到3397億人民幣，比上年增長422億，農民所獲得的利益明顯增加。同時，在市場經濟中，我們要看到農業生產的周期長，由于這一特性，它對于自然風險和市場風險的抵抗力非常低，盈利性也十分薄弱，農民收入增長緩慢，缺乏對市場的吸引力，處于市場競爭的不利地位，需要通過金融宏觀調控加強對農業經濟的支持。

一、財政方面支農資金的管理問題

（一）管理體制的欠缺

對農業提供財政支持的管理部門太多，資金利用率較低。由于中國政府部門環節較多，專項資金由各級財政部門和各級有關部門分配，時間滯后較長，導致滯留時間超過一年，一些財政部門和財政資源相關部門被迫使用專項資金來彌補資金不足[2]。這種管理模式導致了專項資金的到位不及時，資金損失等更為嚴重的問題產生。

支農資金相應的監管系統滯后，資金使用率低。農業融資是國家宏觀調控職能的具體體現，其管理和使用應該是具有統一規劃的，科學的論證，合理使用并明確對應權利與責任，但是，目前對支農資金的管理和使用效益較差。首先，資金監管失控，資金分配是垂直的，如果未通過當地財政部門預算，相關職能部門無權提出問題，這樣一來就無法監督資金的使用情況及使用的效率。其次，支農資金投資的項目有相當一部分缺乏科學評估，而且效益很小。第三支農資金在使用上的不透明，缺乏有效的監督和克制機制，沒收，攔截，貪污甚至腐敗支農資金的現象時有發生。

中央和地方政府為農業管理提供資金的責任劃分不明確。各級政府和政府機構的責任未明確劃分界限，甚至習慣于計劃經濟和壓力型行政體制的思考。中央政府要執行的任務對地方政府來說是不切實際的，應該由該部門承擔的責任由其他部門承擔。這個問題已經導致資金在使用方向上有相當程度的重復，在實施范圍、設計內容，以及各種渠道的支農投資項目安排不嚴謹，致使同一個項目可以重復接收來自各部門的財政支持，所以沒有更多的財政資金來投資農業。

（二）缺乏合理使用結構的支農資金

支持農業生產主要通過轉移支付補貼農民，降低生產成本，調動農民的生產積極性，增加農業生產。農業支出主要用于支持公共機構的運作，并通過公共機構提供的服務進行幫助。根據國務院發展研究中心的調查，政府農業稅收支出的很大一部分用于政府農業行政主管部門的運營成本。例如，2003年的湖南省提供了7億元作為省級財政支持基金，其中近3億元用于省級農業單位。

農業金融支持的重點不突出，農民的直接獲得感并不明顯。如果中國的財政資源明顯不足，那么農村基礎設施建設就不會促進農民增收，特別是農民可以直接受益的中小型基礎設施。在基礎設施領域，近年來，在水資源和生態價值高的項目上進行了大量投資，占全國農業基礎設施投資總額的80%至90%[3]，只有約10%的農民的生產和生活條件得到改善。此外，我國每年在農業研究和農業社會發展方面的支出較少，目前，農業研究的年投資僅占農業GDP的0.4%左右， 而發達國家平均為2.37%；農村教育、健康、文化和其他投入遠遠不能滿足農民的需求；公立醫院和公共衛生很難達到國家最低標準，社會保障支出明顯不足，難以適應社會主義市場經濟發展的需要，中國的社會保障支出占財政支出的比例不到5%，僅接近20世紀60年代發達國家的支出水平。

經濟上支持農業的方式是運輸環節多于生產環節，間接投資比直接投資多。 政府對農業的支持的特點是流通環節大于生產環節，政府支持糧食轉運公司在購買或保護價格后通過金融手段獲取糧食，希望以這種方式保護農民的利益和種植糧食的積極性。實踐證明，這種支持模式的效率相對較低，中間環節丟失，農民應該得到的好處并沒有得到充分保護。

二、支農資金管理存在問題的原因

（一）制度體系中存在的問題

1.機構正在膨脹，員工增長過快

農業支出主要用于行政人員支出，其份額通常超過70%，雖然近年來中國已多次削減這些支出，但行政支出仍增加了9.66%，尤其是自20世紀90年代以來。主要原因是財政供養人員增加，機構的發展對于人員增加的需要，使得缺點明顯、人員過多、效率低下。

2.體制結構復雜

中國實行五級政治體制，政府層級復雜，因此相關機構也較多，這樣就出現了政府有太多工作人員的現象。在政府支出不斷增加的影響下，必然會導致國家機構的高運營成本和行政效率底下，以及基層政府資源配置不足行政困難的情況出現。

（二）現行分稅財政管理體制的弊端

財政資源集中在同一水準，基層政府的財政壓力太大。1994年，中國稅制改革后，地方稅收收入迅速增長，基層財政壓力過大，同年，地方稅收收入總額為4700.7億元；到2002年，地方稅收收入達到15886億元，2002年是1994年的3.38倍，平均每年增長16.5%。然而，與此同時，許多鄉鎮政府的財政困難日益增加，工資普遍處于虧欠狀態，赤字規模普遍過高，實際債務負擔高，政府風險擴大。

轉移支付制度建設相對落后，農村地區的財政困難難以緩解。目前，中國的轉移支付主要是中央政府向地方政府的直接轉移支付，這種方法不夠透明，雖然大約一半的中央財政支出用于補貼地方政府，但只有少數資金流向農村地區，最終由農村地區實際使用的則更為稀少。這些資金難以滿足農村義務教育、環境保護、社會保障、區域基礎設施建設、行政管理和其他公共支出。

三、加強和改進支農資金管理的措施

（一）增加農業投資

中國的國情決定了農業投資始終是政府的重要組成部分，農業稅收支出是政府支持農業政策的主要方面，為了加強政府在支持農業和改善農業稅收支持方面的作用，就必須加大對農業的投入[4]。近年來，中國的稅收支出總額迅速增長，然而與發達市場的西方經濟相比，中國的農業稅收支出仍然相對較低。

（二）科學設置項目

要按照黨和國家現行“三農”方針政策及農業發展規劃，根據“三農”工作新形勢、新動向、新要求，結合上述設置原則，找準扶持重點，準確把握扶持方向和環節，對現有的財政支農項目目錄進行一次全面的清理，在此基礎上整合、出臺科學可行的新目錄。

（三）對財政支農支出口徑進行優化

要真正實現國家財政對農業、農村、農民的支持，就必須對能夠直接帶動農民增收、促進農業發展、繁榮農村社會經濟事業的支農項目加大投入總量、改善投資結構。因此應當在借鑒國外先進經驗的基礎上，結合我國的實際情況，對我國財政支農支出口徑和統計方法進行適當的調整與創新。總的來說，要把那些社會效益明顯、經濟效益外溢性強、有助于提高農業生產技術水平和效益，促進農村社會經濟以及整個國民經濟穩定與發展的財政支農項目納人統計口徑。

四、結束語

除了這些方面，我們還應該研究農業資金財務管理的其他方面，例如：社會保障方面，它正在成為一個研究領域，改革開放以來，中國的社會保障制度日益完善，以適應建設社會主義市場經濟和經濟結構調整的需要，但是，大城市地區的社會保障問題尚未得到有效解決。因此，建立農村社會保障制度是農村財政支出不可忽視的一個方面，根據中國的財政實力，結合農村現狀，積極探索一系列可行的農村社會保障制度，為農業提供必要的財政支持。