制度創新：云南省生態文明先行示范區建設新路徑

趙 林，任秀芹

（云南財經大學a.經濟制度與經濟政策研究所；b.傳媒學院，昆明 650221）

引言

習近平同志在2017年十九大報告中指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國，切實提出新時代加快中國生態文明體制改革的新路徑。云南省在中國生態文明制度及其體制建設中具有無可替代的戰略地位，應該以國家特殊賦予云南的生態文明先行示范區建設為契機，重點構建并量化云南省生態文明先行示范區制度創新的指標體系和評價體系，開辟出在自然資源產權管控、生態紅線劃定、生態補償機制、生態文明建設績效考評制度化方面的新路徑，筑牢“美麗云南”支柱，更好地促進云南生態文明先行示范區建設。

一、前期成效：云南國家生態文明先行示范區建設審視

2014年，黨中央將云南省首批納入國家級生態文明先行示范區省份建設，是基于對云南省在中國生態文明建設中具有無可替代的戰略地位的科學判斷及殷切期望，同時與云南省“生態立省、環境優先”的準確定位、以及多年來扎實建設取得的明顯成績密不可分。

當前，圍繞生態文明體制機制建設，云南省已出臺一批改革文件，通過了《省委生態文明體制改革專項小組關于深入推進2017年改革工作的實施方案》，審議了《云南省生態文明建設目標評價考核辦法》、《云南省生態文明建設考核目標體系》等等。云南省在2017年強化環境保護，建設生態文明取得明顯成效。數據顯示，2016年云南省16個州（市）的110多個縣（市、區）開展了生態創建工作，已累計建成10個國家級生態示范區、85個國家級生態鄉鎮，8個省級生態文明縣，430個省級生態文明鄉鎮，3個國家級生態村、29個省級生態文明村（云南年鑒2016）?？梢哉f云南省的生態文明先行示范區建設深入人心，生態系統已步入良性循環的軌道。

新時代下，云南在生態文明體制建設尤其是制度創新上面臨新任務。云南聚邊疆民族、山區貧困、生態脆弱為一體，面對云南生態文明示范區制度建設相對缺失，激勵約束機制尚未真正到位；面對示范區制度建設的指標內涵、考核體系怎樣細化和凝練？云南應該拿出創新型的新思路，新方法，開辟與示范區建設功能配套的制度安排，盡早在全國形成可復制、可推廣的生態文明建設典型模式。

二、時代選擇：先行示范區制度建設新路徑

加強生態文明建設必須依靠長效機制和制度。新時代條件下，云南省加快推進與我省生態文明先行示范區建設的體制改革和制度創新工作，深度融入到先行示范區制度建設的工作當中。

（一）加快搭建并完善自然資源資產產權和用途的管制制度

云南省前期已經針對自然資源資產權責不夠明晰、底數不夠清楚的實際問題，在自然資源資產產權和用途管制制度、自然資源資產負債表編制等方面進行了積極探索，為實現自然資源源頭管理、用途管制奠定了堅實的基礎，受到國家肯定。當前，云南要以2015年9月出臺的《中國生態文明體制改革總體方案》為依托，以《云南省生態文明建設目標評價考核辦法》（2017年）為指針，進一步加快搭建并完善我省歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，確立資源環境約束性指標。同時，自然資源資產有償使用是生態文明制度建設的一項核心制度，云南省要以創新方式，加快建立健全全民所有自然資源資產有償使用制度。為此，云南省要以擴大試點、深化規則為路徑，以明晰產權、豐富權能為基礎，以市場配置為重點，使市場在配置自然資源中的決定性作用得以充分發揮，最終使資源所有者和使用者的權益得到切實維護，使我省的自然資源保護和合理利用水平顯著提升，實現云南省自然資源開發利用和保護的有機統一。

（二）進一步強化紅線管控機制和生態補償機制的制度建設

云南省前期在部分示范地區加強了森林、濕地、生物多樣性保護和水環境保護等資源環境生態紅線管控、完善生態補償機制等方面進行了政策設計與建設，取得了階段性進展。隨著2017年國家《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》的出臺，以及2017年云南省人民政府辦公廳《關于健全生態保護補償機制的實施意見》的跟進，強化紅線管控機制和生態補償機制的制度建設必須提速。其一，從紅線管控機制建設看，應該根據去年出臺的《云南省生態保護紅線劃定工作方案》，全省務必在年內完成生態保護紅線劃定，有效形成生態保護紅線管控辦法，完成云南省生態保護紅線“一張圖”在縣市工作中落地，建成具有云南特色的生態保護空間格局。其二，在生態補償機制上，拓寬并完善我省公平合理、積極有效的生態保護補償機制，實現生態保護補償的制度化。具體對策是：進一步擴大全省生態保護補償的范圍，拓寬補償資金來源渠道和補償方式，加強補償配套制度和技術服務支持，進一步推進保護者和受益者良性互動的體制機制，使云南省全省的森林、濕地、草原、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區、生態環境敏感區/脆弱區，及其他重要區域生態保護的補償。加快擴大覆蓋面，促成我省多元化生態補償機制的盡快建立。

（三）進一步深化“河湖水域岸線”管控工作

云南省在“十二五”末期，已經在全省16個州市出臺并建立了最嚴格水資源管理制度和工作實施方案，建立了由政府主要負責人負總責的最嚴格水資源管理制度的“行政首長負責制”和各部門參與的考核工作機制，全面完成了“三條紅線”控制指標分解到縣級行政區域的工作。截至2017年9月末，全省地表水、地級城市集中式飲用水水源及地下水水質均達到2016年度考核目標要求；九大高原湖泊保護治理完成投資34億元，爭取中央資金3.38億元。在今年，云南省為規范河湖水域岸線的管理，亟待研究并盡快出臺相關法規，嚴格河湖水域岸線等水生態空間管控，在水資源保護、岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復、執法監管等方面繼續加大力度。種種跡象表明，云南省的河湖水域岸線管控力度正在加大，制度化、規范化的建設（如河長制工作責任制）明顯加快。

（四）進一步完善生態文明政績考核和責任制度

在前期的生態文明建設中，云南省針對某些地方和部門片面追求經濟增長，忽視資源環境承載能力的問題，從建立體現生態文明要求的政績考核制度出發，探索推行了自然資源資產離任審計制度，對領導干部自然資源資產離任審計和生態環境損害方面開展了制度創新，領導干部集約利用資源和生態環境保護意識進一步強化，取得了工作實效，受到國家有關部門的贊賞。當前和今后一段時期，云南省要以國務院2016年底發布的《生態文明建設目標評價考核辦法》為準繩，結合自己的經驗，在領導干部的政績考核中，要加強和完善相關責任人所在地區和部門的資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、增長質量、綠色生活、公眾滿意程度等制度方面的績效考核，并視其好壞與政績掛鉤，作為黨政領導綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據。同時，責令黨政領導不得篡改、偽造相關統計和監測數據，涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。對于生態環境損害明顯、責任事件多發的地區的黨政主要負責人和相關負責人，將追究責任。

結語

云南省正處在以生態文明先行示范區建設為抓手，以加快并健全生態文明制度體系為重點的重要節點上。加快建設美麗云南，使云南的天更藍、水更清、山更綠、空氣更清新，在不遠的將來，生態文明建設走在全國前列的目標一定能如期實現。

參考文獻：

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[2]《十九大報告輔導讀本》[M].北京：外文出版社，2017.

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[4]云南省環保廳《云南省生態保護紅線劃定方案》（征求意見稿）[N].2017-08-10.