我國流域生態補償的實踐、問題及對策

鄭 文，胡元林

（1.云南中醫學院馬克思主義學院，昆明 650500；2.昆明理工大學管理與經濟學院，昆明 650093）

引言

黨的十九大提出了“加快水污染防治，實施流域環境綜合治理”，要求構建政府主導下的多元環境治理體系。各地在探索流域生態補償機制方面也取得一定成果，但是也存在地方各自為陣、補償效率不高等問題[1]，從而對生態補償機制的順利進行帶來不利影響。而建立流域生態補償制度，有助于矯正流域生態保護與建設中的外部性問題，理順流域上下游區域的生態關系和利益關系，化解區域利益沖突，對流域經濟與社會的可持續發展至關重要。

一、流域生態補償的界定

從世界范圍看，流域生態補償的概念為中國所特有，在國外相類似的概念是“生態系統服務付費”（Payment for E cosystem Services，PES），旨在通過一定的經濟手段和措施，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系，達到提高流域環境保護者的積極性，保護流域的水質和水環境，實現區域經濟、社會平衡協調發展的目的[2]。廣義而言，流域生態補償是運用經濟手段調節流域生態，保護和開發相關利益方的環境利益和經濟利益。狹義而言，流域生態補償僅指流域下游地區對上游地區所做的經濟補償[3]。其內涵可以從兩個方面去理解，一是對自然的補償，包括水土保持、退耕還林、污染治理等重建補償費用；二是對人的補償，即對參與生態環境建設的相關行為主體進行經濟或政策上的獎勵與優惠，如對退耕農民的錢糧補貼、對綠色環保產業減免稅收等。

二、我國流域生態補償的實踐

20世紀90年代初期，我國已經開展流域生態補償的研究和實踐，包括上中下游跨區域調水的生態補償、上中下游生態環境效益補償以及下游滯洪區退田還湖的補償。地方的實踐主要集中在兩方面：（1）跨省界上下游橫向生態補償機制。比如，安徽、浙江兩省建立了新安江流域生態補償機制，福建、廣東兩省建立了汀江-韓江流域生態補償機制，江西、廣東兩省簽署了東江流域上下游橫向生態補償協議。同時，安徽、江蘇、河南、浙江四省的相關市建立了跨省界河流水污染聯防聯控機制。（2）行政區內全流域生態補償機制，包括境內全境流域生態補償、橫向水環境生態補償、流域河道生態補償等（見表1）。比如，2009年河北省在全國率先推行全流域生態補償制度，對行政轄區內七大水系的56條河流、201個斷面實行跨界斷面水質目標管理和考核。2017年，昆明市實施滇池流域河道生態補償機制，對滇池流域的新運糧河、新寶象河、西邊小河3條河道率先試點開展生態補償，涉及10個交界斷面及滇池入湖口，河道生態補償機制將逐步覆蓋滇池流域所有河道[4]。此外，北京、山西、遼寧、江蘇、浙江、廣東、江西、湖北等?。ㄊ校崿F了行政轄區內全流域生態補償機制。

三、我國流域生態補償存在的問題

綜合起來看，當前無論在理論上還是實踐上，我國流域生態補償機制仍處于起步階段，缺乏有效的合作平臺，聯防共治的長效機制尚未真正建立，主要表現為以下方面。

（一）生態環境保護和建設與投入不足之間矛盾突出

重點生態功能區實行產業準入負面清單，是黨的十八屆五中全會明確的重要任務。有些貧困地區保護生態環境和自然資源的責任重大，保護生態就將限制一些產業項目，導致經濟社會發展受約束。由于經濟社會發展相對落后，在保護生態環境的同時，也喪失了一些產業發展和基礎設施建設的機會。國家扶持的生態補償資金和轉移支付資金主要用于生態工程建設，且目前的生態效益補償金過低，一些項目要大量投資，基層因缺乏配套資金只能縮減規模，流域生態保護建設投入的標準相對降低。同時，由于地方財力薄弱，導致投入生態環境保護的欠賬越來越多，未來解決扶貧脫貧和生態環境問題的任務越來越艱巨。

（二）缺乏區域補償綜合考量

貧困落后地區自我發展能力較弱，現行的補償政策缺乏從區域的角度，對貧困地區從相關生態環境保護項目和資金上給予扶持，把生態補償與區域經濟社會發展、群眾收入增長水平及消除貧困等問題進行綜合考慮。例如，金沙江流域區內貧困面大、貧困程度深，而且民族眾多，經濟社會發展任重道遠，而當前在金沙江流域生態環境保護與綠色發展中，金沙江流域保護與開發尚未引起國家足夠重視、生態補償力度不夠，與在長江經濟帶發展戰略中的地位作用不相匹配。

（三）缺乏法律保障

流域生態系統組成的要素復雜多樣，而我國的立法體制和技術又無法突破其局限性，因此有關流域生態補償的各種法律規定，往往分散在《環境保護法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《刑法》等多部法律中，較為分散和籠統，明確針對流域水資源生態補償方面的規定并不多見，不能滿足流域生態保護與經濟發展的需要。

（四）缺乏跨省流域生態補償協調、監管與激勵機制

在跨省流域生態補償政策制定過程中缺乏利益相關方的充分參與，整體上還缺少長期有效的生態補償協調、監管與激勵機制。同時，我國現在流域補償僅僅局限于特定的小型流域，要在大面積的流域管理中推廣還有很多問題有待解決。比如，一些地方對長江流域治污積極性不高，甚至不愿參加聯席會議，跨省治理水污染的責任落實、加大保護力度、避免落后產業轉移等意向多停留在口頭上、紙面上。

（五）流域生態補償方式單一

一是補償仍然以政府投資或政府主導的財政轉移支付體系為主，政府補償模式存在縱向轉移支付不合理、橫向轉移支付尚未建立以及缺乏稅收支撐等財政政策不完善的問題；二是市場補償模式則存在市場參與主體不積極、價格形成機制欠缺、社會資本介入不充分等問題；三是大多數項目為“輸血式”補償，注重經濟支付，忽視對受償者行為有重要影響的社會經濟因素，生態保護不可持續。

（六）流域生態補償標準不合理

流域生態補償標準的核算是建立生態補償機制的核心問題，也是難點所在。目前，流域生態補償標準存在以下缺點：一是從水資源的飲用價值進行分析，未考慮水生態等其他價值[5]；二是流域生態補償核算標準單一化，補償核算方法多局限于治污成本與損失，而從生態成本和價值貢獻度等角度考慮的不多見；三是補償規則不統一?，F有政策規定了各地流域生態補償實踐的目標及原則，而對于標準的規定則粗略不同、標準不統一。

四、完善我國流域生態補償的對策

（一）界定生態補償主體和客體

流域生態補償中首先要明確生態補償的主客體，即界定相關責任主體，可按照流域內各主體行為的性質來界定。生態補償主體即指生態補償責任的承擔主體，應按照“誰受益、誰補償，社會受益、政府補償”的原則確定補償主體。對于受益對象明確的，應由受益對象補償；社會受益或收益對象不明確的，由政府補償。通常情況下，流域生態補償的主體主要包括流域生態改善的受益者和流域生態環境的破壞者，前者包括全流域（含中下游和上游）的生態受益者以及作為公共利益代表的國家，后者主要是指由于開發自然資源以及破壞生態環境損害了上游生態功能的資源開發利用者。流域生態補償客體是指生態補償的接受者，包括為保護和建設流域生態環境而做出貢獻者和因保護和建設上游生態環境而使利益受損者，具體包括當地政府、水源保護區從事生態建設和維護的農民以及由于產業結構調整而受到損失的企業和農民等；此外，水資源污染的受害者也應得到補償。

（二）建立統一協調的流域管理機制

建議以流域為單位，對全流域發展、水資源保護等進行統籌規劃。明確跨省界交界斷面的責任主體，按照各流域水環境功能區劃的要求，建立流域環境協議，明確流域在各行政交界斷面的水質要求，因地制宜落實生態補償方式。同時，完善流域水資源生態補償金融制度、水資源生態補償矛盾糾紛化解制度等配套制度措施，以保障流域水資源的持續發展。

（三）確定合理的生態補償標準

合理的補償標準能調動流域上下游利益相關方的積極性，流域生態補償標準的制定既要充分考慮補償客體的需求，又要兼顧補償主體的意愿，還要保證生態保護和建設的資金需求。補償標準的確定有兩個依據：（1）流域生態服務的建設成本和機會成本。建設成本以上游地區直接投入為依據，主要包括上游地區涵養水源、環境污染綜合整治、農業非點源污染治理、城鎮污水處理設施建設、修建水利設施等項目的投資；機會成本是以上游地區為水質水量達標所喪失的發展機會的損失即間接投入為依據，主要包括節水的投入、移民安置的投入以及限制產業發展的損失等。（2）流域生態服務價值，該指標反映生態服務對于某一社會所具有的全部潛在的經濟價值。其計量結果有積極的參考價值，但這一計量在理論和方法上還存在困難。

（四）加大治理投入，拓展補償形式

國內的流域生態補償制度及實踐創造了紛繁多樣的生態補償形式，可大致分為“輸血式”和“造血式”兩大類。從現實來看，我國的流域生態補償形式主要是以國家財政支付為主的輸血式補償形式，與流域生態補償資金需求相比，存在著巨大的資金缺口，無法解決發展權補償、流域生態保護投入上自我積累、自我發展等問題。應建立公共財政主導、全社會共同參與的水生態補償多元化投入機制和多樣化補償模式，鼓勵各類投資主體進入環保市場，通過PPP、政府購買服務等方式，吸引社會資本投入，增強補償的適應性、靈活性和針對性，改造血式補償為輸血式補償，為流域生態補償提質增效。

（五）完善并強化相關領域立法

完善流域生態補償立法是解決流域環境與經濟社會發展問題的根本之道。流域生態補償利益關系及責任關系復雜，單靠地方法規和行政手段來推進流域生態補償工作，難以形成長效機制。國家應依據生態系統規律，結合經濟發展的需要，盡快出臺全國性的流域生態補償法，明確流域生態補償的利益主體，界定生態環境補償范圍，規范生態環境補償操作程序和監督管理，以此指導生態環境行為相關利益的公平分配。允許各地區、各流域根據實際情況，在不違背上位法的情況下，適當調整補償標準。

（六）進一步擴大生態補償范圍，提高轉移支付標準

一些欠發達地區存在保護生態環境與經濟發展的矛盾，建議國家為地方保護良好生態環境而喪失的發展機會，給予機會補償和政策傾斜，將國家級自然保護區、風景名勝區等重要生態功能區涉及的縣（市）確定為國家級生態功能區，提高轉移支付標準。

五、結論

流域生態補償是連接經濟發展與生態建設的紐帶，也是解決上中下游之間以及更高層次的生態保護問題的關鍵。完善的流域生態補償機制需要一系列保障體系，需建立完善的流域管理體制、流域內政府間的協商機制、生態補償專項法律法規以及構建流域環境權交易市場。我國流域生態補償研究和實踐尚處于起步階段，正處于試點時期或者僅實施了幾年，大多數項目集中在中小河流流域，對大江大河乃至國際性河流流域生態補償研究涉及較少，可以借鑒的經驗不多。應當根據上游地區的具體情況因地制宜選擇補償模式，合理量化生態/環境服務，確定生態補償額度，積極引導社會各方參與，拓寬市場補償市場化、社會化的運作路徑，形成政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化的流域生態補償方式。

參考文獻：

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[3]李晶，王鳳鷺，周浩.流域生態補償研究進展[J].現代農業科技，2017，（3）：159-161.

[4]孫瀟.未完成污水治理任務將繳納生態補償金[N].昆明日報，2017-04-20（001）.

[5]趙卉卉，張永波，王明旭.中國流域生態補償標準核算方法進展研究[J].環境科學與管理，2014，（1）：151-154.