貴州省易地扶貧搬遷實踐的調查與思考
——以六盤水市“三變”改革為例

黃海偌

（貴陽樂灣國際實驗學校，貴陽550081）

一、研究的意義

中國的貧困主要在中西部的偏遠農村，該地區生態環境惡劣、貧困發生率廣泛；貧困問題具有強烈的、獨特的區域性，深山、高寒、荒漠化等生態環境差、發展條件弱，多種因素相互交織、相互制約形成一種歷史積累問題。國家針對西部的地理條件惡劣、交通閉塞、經濟尤為落后的山區實施生態移民搬遷戰略。目前，生態移民脫貧發展工作面臨嚴峻的挑戰和巨大的壓力，這些都對我國全面建設小康社會構成了嚴峻挑戰。基于此，2015年底，國家提出了“十三五”時期新的生態移民扶貧戰略，就是通過易地扶貧搬遷的方式打贏新時期的脫貧攻堅戰。

新時期的易地扶貧搬遷，是指政府主導、農村居民自愿參與，將居住在自然條件惡劣地區，即“一方水土養不起一方人”地區的農村貧困人口，以易地扶貧的方式搬遷到生存與發展條件較好的地區，通過改善安置區的生產生活條件、調整經濟結構和拓展增收渠道，從根本上改善村民的生產生活條件，實現脫貧致富。易地扶貧的搬遷對象主要是居住在深山、荒漠化、地方病多發等地區的農村建檔立卡貧困人口。同時，通過創新投融資模式和組織方式，完善相關后續扶持政策等措施，努力做到“搬得出、穩得住、有事做、能致富”，確保村民盡快脫貧，從根本上解決后續發展問題。

本文選取貴州省六盤水市易地扶貧搬遷安置工作為案例，在社會調查的基礎上，以農村“資源變股權、資金變股金、農民變股民”（以下簡稱“三變”）為切入點，思考分析易地扶貧搬遷安置發展過程中“三變”改革的作用和效果，以此獲取對易地扶貧搬遷的新認識。

二、“三變”改革案例分析

《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》要求，“有序推進經營性資產股份合作制改革”，“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。”“確認農村集體經濟組織成員身份……保障農民集體資產股份權利”，“鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等多種形式發展集體經濟。”“引導農村產權規范流轉和交易。”

貴州省六盤水市根據國家易地扶貧的相關政策，結合區域經濟社會發展特點，緊緊圍繞和全國同步建成小康社會的目標，探索開展了農村“三變”改革，通過將農村集體資源性資產和經營性資產作價入股，將財政投入到農村的生產發展類和扶持類資金，在不改變使用性質和用途的前提下量化為村集體經濟組織或農民的股金，將農民的承包土地經營權、住房財產權以及資金、實物、技術、勞動力等生產要素入股農業產業化龍頭企業、農村合作社等新型農業經營主體，促進農業增效、農民增收、農村繁榮，走出了一條山區農村經濟社會發展的精準扶貧新道路。

（一）資源變股權：激活資源要素紅利

為了全面盤活村級集體資源、資產和資金，六盤水市黨委政府在堅持“農民土地集體所有性質不改變、耕地紅線不突破、農民權益不受損”的前提下，加強對區域資源的統籌配置、區域發展的統籌領導，采取土地、資金入股的方式，集中投入到企業、合作社等，讓農戶成為股東，建立企業與農民的利益協調機制。

盤州普古鄉舍烹村、淤泥鄉巖博村以及鐘山區大河鎮聯村等通過盤活“土地、水、森林、人力”等資源，促進村集體的多方面增收。舍烹村將村內120畝銀湖水面以30年期限承包給旅游公司，發展游船、垂釣、水上兒童游樂園等旅游項目，每年按水面旅游項目經營收益的8%提留給村集體。水面旅游項目投入運營以來，接待游客達1.15萬人，總收入34.5萬元，舍烹村分的股金2.76萬元。

鐘山區大河鎮將轄區內兩個村的黨組織和村委會進行整合，組建聯村合作社，與六盤水市的上市公司進行合作。聯村合作社與該公司協商，村集體以荒山139.6畝折價490萬元入股，每畝每年保底分紅1 300元；村集體出資200萬元、村民籌資310萬元共計510萬元，購入公司證券，公司股份以每年不低于15%的利潤保底分紅給村集體和村民，僅此項每年可分紅76.5萬元。

精準扶貧中，此類“村企聯建”的模式較好形成了村企協作一體化發展新格局，盤活了集體資源，壯大了集體經濟。

（二）資金變股金：分散資金集聚增值

精準扶貧離不開資金的大量投入，資金以少聚多實現增效增收，是開展易地扶貧工作的關鍵。資金變股金，就是把分散的資金整合起來，變成一種可以量化到以村組為單位的集體資金，涉及到利益分配的重新調整，既是難點也是重點。

鐘山區借助六盤水市農村商業銀行增資擴股的計劃，以鐘山區惠農農業發展有限公司等作為發起人，投入財政結轉扶貧項目資金約750萬元，為農村“無業可扶、無力脫貧”的“兩無”貧困人員和城市中的貧困人員購買原始股份440萬股。扶貧資金“變”股金，可以有效解決邊遠落后山區“兩無”貧困人員的脫貧和城市居民兜底保障問題。按15%的收益計算，鐘山區這440萬股每年將產生收益約110萬元以上，其中農村“兩無”貧困人員每年人均可分紅約3 000元，城市貧困居民每年人均可分紅約900元。這種金融扶貧模式，突破了過去扶貧資金“撒胡椒面”的使用模式，把貧困戶分散的項目補助款“變”為股金集中入股到農村商業銀行，實現了資金向金融資本的轉變，最大限度地實現了資金的保值增值。

分散資金集聚增值的一個積極效果在于能夠將資金集中投入到特色產業方面，將易地扶貧搬遷安置與后續發展相銜接，破解了移民搬遷集中安置后的長遠生計和后續發展難題。實踐表明，六盤水市以“三變+特色產業”的精準扶貧取得了良好的社會效益、經濟效益和生態效益。總體而言，六盤水市各縣區按照“生態產業化、產業生態化、園區科技化”的思路，圍繞獼猴桃、茶葉、刺梨、核桃等區域特色明顯的產業，根據各個產業確定股權比例，形成了企業、村集體、農民三者之間的利益鏈接機制。

（三）農民變股民：意識身份轉變促發展

農民變股民，不僅僅在于身份的變化，更重要的是農民思想意識和思維方式的轉變，突出表現為從耕種土地的小農意識轉變為參與商品經濟的市場競爭意識。

盤州淤泥鄉巖博村以“以債轉股、村民持股，市場運作、保本付息，村企合一、共同富裕”模式，籌集資金7 000余萬元成立生態農業公司，企業與村民參股分紅，保本付息。公司興辦了特色養殖、火腿加工廠、休閑山莊等村辦企業，村民以土地、現金入股到公司后既是生產者、勞動者，又是企業所有者、管理者。村辦企業集體股、個人股每年產生的收益，除興建村集體的公益設施和改善民生支出外，全部用于擴大再生產，通過“滾雪球”式發展，巖博村走上了跨越式發展道路，全村實現了家家有產業、個個受培訓、人人有事干的局面。

農民變股民，客觀上轉變了農民長期從事土地耕種的簡單就業結構，引導農民以勞動力入股，增強了農民改革的意識，助推了三變改革進程。

三、實踐啟示與積極探索

由于目前農村實行家庭聯產承包到戶，土地資源、水利資源等被分散到各村各戶，這種模式已經不適應現代農業的發展需求，“三變改革”有利于將這些分散的資源聚集起來，走規模化、組織化和市場化的發展道路。在此基礎上，動員農村移民，在自愿前提下，把土地、資金和技術參股到經營主體當中，既參與又監督，這就是“三變”改革的基本思路。但是不可避免“三變”改革在易地扶貧中依然存在隱性風險和問題。

一是虧損風險。農業尚未完全擺脫靠天吃飯的情況，依然面臨自然和市場雙重風險壓力。村集體和農民作為參與市場競爭的生產經營實體，市場風險如影隨形，村集體和農民入股的相關資產權益介入市場的程度越深，資產虧損的風險也必然加大。

二是權益保障風險。農民維護自身合法權益的能力普遍偏低，而且維護權益的途徑和方式也較為簡單，受到專業技能和專業知識的局限，在資產運營中，生產經營的知情權、參與決策權等難以保障。

三是發展特色產業與市場需求的風險。公司+農戶的模式的確為村民解決了與市場脫節的矛盾，但是在六盤水市各縣（區）的實踐中，“一村一品”的特色產業在山地特色經濟中的規模效益尚未充分體現。

面對“三變”改革中的潛在風險和問題，實施精準扶貧過程中，也要探索易地扶貧穩步推進的對策和思路。

一是把握關鍵點。實施“三變”改革，需要選擇經濟實力強、熟悉市場競爭規律的經營主體，建立完善收入分配、信息公開等監督機制；抓好村集體和農民產權的確權登記辦證工作，保障農村土地承包經營權準確到戶。同時，合理設定土地承包經營權的流轉年限，并開展農民土地承包經營權有償退出工作，保障土地承包經營權“能進能退”。

二是明晰關系。現階段農村集體產權制度改革應嚴格限定在本集體經濟組織內部進行，防止集體資產被少數人支配、侵占，防止外部資本侵吞、控制集體資產。同時，還必須實行最嚴格的土地用途管制制度，禁止以發展農業為名圈占土地從事非農建設。

三是嚴控融資風險。發展一批以政府出資為主、經營規范、實力較強、信譽較好的政府性融資擔保機構，作為服務“三變”改革的主力軍。同時采取多措并舉的防范措施，既保障農民入股的股金保值增值，又能為經營主體創造良好的外部競爭環境。

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