法治思維視角下公眾參與政府治理研究

丁佳如

（天津商業大學，天津 300134）

1 基本概念

1.1 法治思維

劉平學者在《法治與法治思維》中將法治思維加以分析，認為法治思維包括法的價值思維（自由、公平、正義、秩序、效率）、法理思維、法的推理思維、法的平衡思維、正當程序思維、法經濟思維，并在每個章節對這些內涵進行了詳細的論述。現實意義上的法治思維是指在行政過程中，官員在法治理念基礎上，通過運用法律的條文、規范、原則、精神、邏輯，對行政事務進行分析判斷、推理，最終做出決定的思想活動過程。

1.2 公眾參與

公眾參與是指在行政事務活動中，公眾基于自身利益或公共利益的考慮，通過法律規定的常規渠道向政府決策部門表達自身的利益訴求，按照規定程序合理有序地參加到行政決策中去，以期能夠影響政府決策，達到保護自身利益、維護公共利益的最終目的。

1.3 政府治理

一般意義上的政府治理，是指政府作為“一元”治理主體，對社會公共事務進行治理的過程。但是當代社會隨著經濟的快速發展，公眾公民意識的覺醒和參與態度的轉化，政府治理逐漸由“一元”治理主體向多元治理主體轉變，政府部門也逐漸在充分尊重民意的基礎上做出決策，對社會公共事務進行治理。

2 公眾參與政府治理問題分析

2.1 公民參與能力與動力不足

當前我國公眾參與動力與參與能力有限，公民參與意識不足，在公眾參與治理的過程中無法達到積極有效的效果。原因在于我國公眾深受我國古代傳統思想如“君臣觀”“官本位”等思想影響，認為政府治理的主體只有政府“一元”主體，大多數公民對治理采取一種政治冷漠的觀望態度。另外，政府治理過程較為復雜，需要參與者有必需的知識與技能，而我國有些公民所接受教育水平有限，沒有能力參與到政府治理過程中去。公眾的主觀原因與客觀原因共同制約著其對政府治理的參與。

2.2 社會組織發展不完善

由于我國市場經濟的大力發展，社會出現不同的多元化的利益群體，他們自發組成社會組織，代表著他們的利益訴求，并通過各種渠道來表達他們的利益訴求以保護他們的利益。一般來說，有組織的參與比公民個人參與節約時間與經濟成本，而且由于社會組織的專業性更強，參與效果更佳。但是我國社會組織的發展比較落后，社會組織自身發展不足，總體數量較少，結構不合理，獨立性不強，社會認同度不高；政府和社會對社會組織的扶持力度不夠；對社會組織的監管不到位，對社會組織的監管力量薄弱，管理制度設計不完善；社會組織內部管理不善，存在日常管理松散，官僚化的傾向明顯，財務管理混亂等問題。這些問題嚴重影響著社會組織的長遠發展，也影響著公眾參與政府治理的效果。

2.3 政府應對能力不足

地方政府官員的態度能夠左右公眾參與政府治理，有的政府官員鼓勵公眾參與。相反，有的政府官員認為公眾參與提高了政府治理過程的時間成本和經濟成本，政府沒有多余的精力來應對來自各方不同的利益訴求。他們懼怕公眾參與，他們在面對公眾參與政府治理的時候，受傳統思想的影響更加趨向于精英決策、閉門決策。

信息公開是公眾參與治理的前提性條件，但是政府在公開信息時依然存在信息公開不完全，信息公開不徹底，重要信息不公開等問題，導致公眾無法在政府治理過程中獲得相關信息，對治理過程不了解，無法充分地參與到政府治理過程中去，嚴重影響著公眾的參與效果。

即使公眾參與了政府治理的過程，表達了利益訴求，但是政府對其訴求存在處理不充分的問題。嚴格意義上來講，政府應該將公民的利益訴求進行統一的分類整理，經各方論證后，合理的訴求被采納，不合理的訴求或者因合理原因而未被采納的訴求要想辦法告知公眾不被采納的理由。但是在政府治理過程中，地方政府在處理公眾的利益訴求時回應性不強，打擊了公眾的參與積極性，影響了公眾的后續參與激情與態度。

2.4 法律法規不健全，配套機制不完善

法是治國之善器，但是我國關于公眾參與的法律法規散落分布在各法律文件中，目前并沒有形成統一的關于規定公眾參與政府治理的綜合性的法律。另外，公眾參與政府治理過程復雜，需要有適合的法律法規在宏觀上規范公眾、利益集團、政府的權利與義務和政府治理過程中的相應程序。要對公民參與政府治理進行法律的保障。

3 完善公眾參與政府治理的建議

3.1 培育公民參與能力與動力

提高公眾參與的能力與動力，培養公眾參與的積極性，提高公眾的參與意識，培育一個合乎理性的、民主法治的公民社會。要確保教育質量不斷提高，均衡發展，將公民參與的內涵、精神、意義、原則、實踐等內容融入我國教育的各個階段，借鑒美國等先進的培育公民的經驗，使公眾參與到社區服務中來，鍛煉自己的參與能力。另外，著力在全社會孕育參與式的文化氛圍與社會氛圍，促進旨在培育公民品質和公共精神的公民教育，為公民搭建一個參與的平臺，使公民參與到公共生活中，讓公民在實踐中培育自身的參與能力，提高自身的參與動力，培養自身的參與意識，打造從理論到實踐的參與，培養出合格的具有參與熱情與參與能力的理性公民。

3.2 發展社會組織

為確保公眾的有效參與，必須大力培育發展社會組織。要為培育社會組織確定好相關的制度，比如將社會組織的登記門檻適度降低，對其登記制度進行改革；確定對社會組織的日常管理制度，做好相關的培養扶持以及評價監督工作；政府要加強對社會組織進行管理的機構力量并且建立專門的評估監督社會組織的機構；政府與社會加大對社會組織的支持力度，更好地培育社會組織，制定社會組織的培育規劃，大力培養社會組織所需的專業人才，加大對社會組織的資金扶持力度，做好對社會組織的評估監督工作。事實證明，社會組織的良好發展能夠更有效地提高公眾參與政府治理的質量與效果。

3.3 培養政府的應對能力

首先，我國地方政府官員對于公眾參與的不同態度以及掌握的裁量權左右著公眾能否有效地參與到政府治理過程中去。受傳統思想文化的影響以及計劃經濟時期的行政體制的影響，我國一些地方官員對于公眾參與的價值認識不正確，他們只注重公眾參與的表面價值而忽略了公眾參與真正的內在價值，即民主與法治的價值。這就要求官員對公眾參與的理念進行矯正，認識到公眾在政府治理過程中的主體地位并尊重、真正理解公眾參與政府治理的內涵，正確認識公眾在參與政府治理過程中所應享受的權利與政府所應該履行的義務，注重公眾參與政府治理過程所體現出來的內在的本身所具有的民主價值與法治價值，承認公眾參與能夠得到更好的效力。真正地轉變政府官員理念，對公眾參與政府治理重新認識，更好地鼓勵公眾參與的積極性，實現公共利益的最大化。

其次，我國存在信息公開不全面的情況，為提高政府公開信息的質量，應該盡快出臺一部完整的《政府信息公開法》來保障公眾的知情權。為了確保公眾在參與過程中能夠掌握足夠的有效信息，政府應該嚴格根據相關條例向社會公眾公開與政府治理相關的信息，確保政府公開的信息準確、完整、客觀、連續、有用、易理解。在公開信息的過程中不僅要考慮客觀的實際情況，還要悉心聽取公眾對于信息的要求，提高政府的信息質量意識。為公眾參與政府治理提供良好的前提條件。

最后，法律賦予政府在治理過程中有相應的自由裁量權。公眾在參與階段中存在政府對公眾的合理訴求回應性不強或者不回應的現象，導致公眾參與政府治理形式化。如一些被報道的聽證會，即使有公眾在會議上表達了自己的不同見解，但是并沒有得到政府的回應，不了了之，影響了政府的公信力。事實上公眾有在政府治理過程中表達利益訴求以后獲得政府回應的權利以及合理的訴求被政府采納的權利。因此政府應該在公眾參與政府治理過程中保護公眾的政見表達權、獲合理回應權、合理政見采納權，遵照法律法規履行政府應該履行的保證公民正常有序參與政府治理的義務。

3.4 健全法律法規及配套機制

我國公眾參與政府治理的配套機制不盡完善，以公眾參與為核心的政府治理與地方政府的一些相關配套制度結合起來能夠更加有效地實現政府治理的法治性、民主性、科學性與有效性。為使公眾參與政府治理達到最大的有效性，應該制定一系列嚴格的配套機制，確保公眾的有效參與。建設良好的動力機制，發展和提高公民意識，培育公民的參與能力與參與動力，使公民從被動參與轉變為主動參與。建設選拔機制，規定如何科學選拔參與人。建設一套利益表達機制，根據法律法規和地方政府的實際情況設立具體的公眾參與政府治理的模式。建設協商民主機制，確立政府治理過程中的討論、博弈制度，保證公眾、社會組織、各方利益集團、專家、政府能夠公平地討論利弊，共同商討出符合公共利益的治理方案。建設一套政府回應制度，對公眾合理的訴求應該及時予以正面回應，對不被采納的利益訴求也應及時回應，注重公眾在參與過程中的感受，改變政府因受“官本位”傳統思想的影響而只注重向上回應的習慣，向服務型政府轉變，普及更新政府的回應方式，提高政府的回應效率。建立一套公眾監督制度，使公眾參與到政府治理的全過程中去，評價監督政府治理。

主要參考文獻

［1］賈立政，陳陽波，魏愛云，等.十八屆四中全會《決定》核心要義［J］.人民論壇，2014（31）：16－17.

［2］史云貴，冉連.中國特色公民治理在社會管理創新中運轉的可能性與可行性論析［J］.社會科學研究，2014（1）：49－54.