淺談新時代推動我國綠色發(fā)展的財稅政策應(yīng)用

段喜峰

（陜西省銅川市耀州區(qū)財政國庫支付局，陜西 銅川727100）

一、新時代綠色發(fā)展理念的深刻內(nèi)涵

以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，是在深刻總結(jié)國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出的，是對中國特色社會主義發(fā)展規(guī)律的新認(rèn)識、新概括，是致力于破解發(fā)展難題、增強(qiáng)發(fā)展動力、厚植發(fā)展優(yōu)勢的冶本之策，是實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活向往的重要體現(xiàn)。隨著發(fā)展步伐的加快和發(fā)展體量的增大，我國資源約束趨緊、環(huán)境污染加重、生態(tài)系統(tǒng)退化、發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，已成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。生態(tài)環(huán)境惡化及其對人民健康的影響已成為我們的心頭之患，人民群眾對清新空氣、干凈飲水、安全食品、優(yōu)美環(huán)境的要求越來越強(qiáng)烈。只有堅持綠色發(fā)展，才能建設(shè)美麗中國，解決人與自然和諧共生問題。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好文明的發(fā)展道路，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)格局。

黨的十八以來，習(xí)近平總書記在不同場合多次強(qiáng)調(diào)要積極推動綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，提出中國將把推動發(fā)展的著力點轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效率上來，下大力氣推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，把轉(zhuǎn)方式有效融入綠色循環(huán)低碳發(fā)展之中。習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，其目標(biāo)指向就是實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的系列重要論述是我國全面建成小康社會的重要行動指南，為建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展指明了前進(jìn)方向。

二、綠色財稅政策的主要內(nèi)容和作用

綠色發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)政策的支持，尤其是綠色財政與稅收政策。綠色財稅作為一種新的發(fā)展理念，目前正逐步被社會所接受，財稅政策對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生了積極作用?！笆濉币詠恚覈鴮嵤┓e極的財政政策，注重運(yùn)用政策工具支持生態(tài)文明建設(shè)，推動綠色發(fā)展。

（一）發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付的作用，促進(jìn)構(gòu)筑安全生態(tài)

主要體現(xiàn)在中央財政不斷加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，在進(jìn)行指標(biāo)測算時充分體現(xiàn)生態(tài)環(huán)保因素，對生態(tài)資源豐富、環(huán)境脆弱敏感地區(qū)在生態(tài)保護(hù)、排放控制、污染治理等客觀上造成的財政減收增支缺口予以相應(yīng)支持。同時，從維護(hù)國家生態(tài)安全角度對重點生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量要素進(jìn)行評價考核，實行專項補(bǔ)助，建立了獎懲機(jī)制。

（二）設(shè)立專項資金，解決突出的環(huán)境問題

目前，主要設(shè)立了大氣、水、土壤等專項資金，主要滿足重點區(qū)域或領(lǐng)域的水資源、土壤、大氣等的保護(hù)和治理資金需求。專項資金采取按因素法切塊方式分配，由地方結(jié)合本地區(qū)實際確定支持重點，統(tǒng)籌用于最需要的領(lǐng)域，逐步建立起激勵約束機(jī)制，確保環(huán)境質(zhì)量提升。

（三）優(yōu)化財政獎補(bǔ)政策，支持生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

在持續(xù)實施退耕還林還草、天然林保護(hù)工程等基礎(chǔ)上，實施草原生態(tài)保護(hù)獎補(bǔ)政策，實施山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程等，這些措施對環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)等起到促進(jìn)作用，中央財政的投入力度不斷加大，獎勵政策推動建立了生態(tài)保護(hù)修復(fù)的新模式。

（四）強(qiáng)化財稅政策引導(dǎo)作用，促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展

結(jié)合中央提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等目標(biāo)任務(wù)，中央財政圍繞去產(chǎn)能、支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)、培育綠色發(fā)展新動能等方面出臺實施了一系列政策，引導(dǎo)重點行業(yè)和企業(yè)節(jié)約能源消耗，減少污染排放，助推綠色發(fā)展。

（五）完善稅收政策，發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)作用

通過推進(jìn)稅制改革，完善稅收政策，綠色稅收制度體系對促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的調(diào)控作用日益顯現(xiàn)。設(shè)置環(huán)境保護(hù)稅，在企業(yè)所得稅、增值稅、消費稅、資源稅等主體稅種中納入綠色生態(tài)元素，優(yōu)化引導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化調(diào)控調(diào)節(jié)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的財稅政策體系正在加速構(gòu)建。

我國在推動綠色發(fā)展，構(gòu)建綠色財稅制度體系方面進(jìn)行了積極努力，取得了顯著成效，但現(xiàn)行政策體系還需進(jìn)一步完善，政策效應(yīng)還需進(jìn)一步強(qiáng)化。目前存在的主要問題：一是政府承擔(dān)的環(huán)境治理支出責(zé)任偏重，市場主體責(zé)任未有效落實；二是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不夠健全，生態(tài)保護(hù)區(qū)與受益區(qū)間的利益協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)；三是環(huán)境污染防治尚未形成合力，財政專項資金績效有待提高；四是綠色稅制肩負(fù)多重功能，多部門協(xié)調(diào)面臨挑戰(zhàn)；五是政府、社會與市場在環(huán)境保護(hù)中的利益關(guān)系不清晰。

三、構(gòu)建綠色財稅體系，助推綠色發(fā)展

（一）完善綠色財政政策

1.完善“綠色GDP”核算體系。綠色經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，需要建立一套全面覆蓋環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計指標(biāo)體系，將經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一起來，并對政府績效進(jìn)行科學(xué)評估。近年來，面對能源危機(jī)與氣候變暖的新挑戰(zhàn)，“綠色經(jīng)濟(jì)”“低碳經(jīng)濟(jì)”等可持續(xù)發(fā)展模式進(jìn)入實踐階段?！笆濉币詠?，我國各級政府不斷強(qiáng)化包括資源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、社會管理等目標(biāo)任務(wù)完成情況的綜合評價考核，為綠色GDP推行創(chuàng)造了條件。建立綠色GDP的核算體系，有利于實現(xiàn)從高消耗、高污染、低產(chǎn)出向低消耗、低污染、高產(chǎn)出轉(zhuǎn)變，并能為實施“十三五”規(guī)劃綱要中的綠色發(fā)展政策提供基礎(chǔ)和依據(jù)。譬如，通過綠色核算制定綠色資源價格，建立環(huán)境稅收體系；通過綠化GDP，為建立符合生態(tài)文明建設(shè)的績效考核制度和國家生態(tài)補(bǔ)償體制提供依據(jù)。所以，現(xiàn)階段應(yīng)完善綠色GDP核算體系。

2.建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度。一是發(fā)揮財政支出政策的作用。生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，政府應(yīng)在生態(tài)補(bǔ)償中起主導(dǎo)作用。增加對企業(yè)和個人的政府補(bǔ)貼，應(yīng)根據(jù)地域特點，制定出具有普適性的生態(tài)補(bǔ)償支出機(jī)制，特別注重省以下轉(zhuǎn)移支付機(jī)制設(shè)計的科學(xué)性，減少交叉補(bǔ)貼等，加快建立與環(huán)保部門的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，并積極探索在均衡性轉(zhuǎn)移支付中納入生態(tài)因素。二是增強(qiáng)綠色補(bǔ)貼功能效應(yīng)。綠色補(bǔ)貼是政府給予市場主體以激勵其進(jìn)行環(huán)境保護(hù)或資源節(jié)約活動的某種形式的財政支付，對市場主體實行綠色補(bǔ)貼政策，能在一定程度上兼顧公平與效率。一方面，財政補(bǔ)貼要引導(dǎo)、鼓勵更多的市場主體參與到綠色生產(chǎn)中；另一方面，要鼓勵綠色消費，促進(jìn)消費者使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。同時，改革能源消費補(bǔ)貼方式，適當(dāng)調(diào)整能源補(bǔ)貼中不同能源的補(bǔ)貼比重，通過在一定程度上打破壟斷、引入競爭等方式，推動相關(guān)壟斷國有企業(yè)改革，提升國有企業(yè)的活力和競爭力。注重利用財政政策引導(dǎo)調(diào)動企業(yè)綠色環(huán)保創(chuàng)新的積極性，改變補(bǔ)貼方式，加大補(bǔ)貼力度，優(yōu)化補(bǔ)貼效果。

3.完善綠色采購制度。目前我國的政府綠色采購制度還有待完善，主要表現(xiàn)在綠色采購法律缺失、綠色采購清單覆蓋范圍不夠、綠色清單調(diào)整不及時、監(jiān)管不力導(dǎo)致綠色采購效果不佳等。要完善綠色采購制度，一是要加快建立綠色采購相關(guān)法律法規(guī)，尤其注重法律法規(guī)和政策規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性與可操作性；二是要推動綠色采購清單的科學(xué)化，著力擴(kuò)大綠色采購清單的覆蓋范圍，在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等基本綠色采購的基礎(chǔ)上納入涵蓋工程和服務(wù)類的項目采購，并保證綠色采購清單的動態(tài)調(diào)整，以充分及時地反映綠色技術(shù)產(chǎn)品的最新成果等；三是要在預(yù)算監(jiān)督方面建立政府綠色采購的監(jiān)督、評估與信息公開體系，采購預(yù)算的編制應(yīng)體現(xiàn)綠色采購的政策取向。

4．推進(jìn)PPP模式的應(yīng)用。綠色發(fā)展需要政府的干預(yù)和引導(dǎo)，但是政府干預(yù)一定要適度，要更多地通過培育市場來逐步推動社會綠色發(fā)展。而目前財政資金是我國綠色發(fā)展的主要資金來源，但財政資金永遠(yuǎn)都是稀缺的，對財政資金的過度依賴不利于綠色發(fā)展的可持續(xù)性。財政部門要更多地采用“花錢買機(jī)制”“花錢買服務(wù)”等方式提高財政資金在綠色發(fā)展中的作用效果。目前，PPP模式正在快速推進(jìn)。各地在加強(qiáng)與規(guī)范地方政府債務(wù)管理、防控債務(wù)風(fēng)險的同時，對適宜推廣政府與社會資本合作模式的污水處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營收費模式，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，通過PPP模式引入社會資金，使第三方參與治污，提升運(yùn)營效率。

（二）形成綠色稅收體系

1．構(gòu)建綠色稅收調(diào)控體系。作為我國第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，環(huán)保稅法擔(dān)負(fù)著發(fā)揮稅收的剛性手段、促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推動綠色發(fā)展的重任。推進(jìn)環(huán)保稅改革，應(yīng)搞好政策設(shè)計，提升政策的精準(zhǔn)性、導(dǎo)向性，各地應(yīng)按照稅法改革的要求，用好中央賦予地方確定稅額的自主權(quán)，體現(xiàn)行業(yè)之間、區(qū)域之間的差異，統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策，以強(qiáng)化正向激勵，突出反向約束的機(jī)制。同時，各地應(yīng)制定配套的優(yōu)惠政策，確保環(huán)保稅的執(zhí)法剛性得以充分發(fā)揮，堅持對環(huán)保稅收入取之于排污，用之于治理，對采取減排措施效果較好的企業(yè)給予一定的政策支持，以增強(qiáng)企業(yè)對環(huán)保法的遵從度，充分調(diào)動企業(yè)升級改造環(huán)保設(shè)施的積極性。

2．加快推進(jìn)稅費改革，分清稅費作用，正稅清費。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費是權(quán)利金性質(zhì)，體現(xiàn)政府對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)利。資源稅是稅收性質(zhì)，體現(xiàn)政府管理者行為，并且資源開采往往會造成生態(tài)破壞等問題，相應(yīng)的資源稅有彌補(bǔ)生態(tài)恢復(fù)支出的功能定位。與礦產(chǎn)資源勘探、開采有關(guān)的收費還包括探礦權(quán)采礦權(quán)、使用費和價款收入，其體現(xiàn)政府將探礦權(quán)、采礦權(quán)讓渡給市場主體而收取的費用。此外，與生態(tài)恢復(fù)相關(guān)的治理保證金也是與資源環(huán)境相關(guān)的收費體系中的重要內(nèi)容。我國完備的綠色租稅費體系以權(quán)利金、資源稅、環(huán)保稅、碳稅為主，以消費稅和企業(yè)所得稅為輔，以收費為必要補(bǔ)充的綠色稅費體系。在資源稅改革方面，應(yīng)擴(kuò)大資源稅改革范圍，理順相關(guān)體制機(jī)制，厘清能源資源相關(guān)事權(quán)和財權(quán)，適時提高成品油消費稅率，通過稅收手段，引導(dǎo)綠色低碳消費。

3．完善稅收優(yōu)惠政策。雖然現(xiàn)行稅制中已經(jīng)制定和實施了較多的促進(jìn)節(jié)能減排的稅收優(yōu)惠政策，對于提高稅制的綠化程度，激勵企業(yè)提高能效和減少污染物排放起到了重要作用，但現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策也存在著一些問題，制約了其作用的全面發(fā)揮。在增值稅、企業(yè)所得稅等稅種中制定有關(guān)促進(jìn)節(jié)能、節(jié)水、資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)等方面的優(yōu)惠政策還不足，稅收優(yōu)惠政策的針對性不強(qiáng)，許多企業(yè)和部門無法享受綠色稅收優(yōu)惠。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，未來還應(yīng)在投資抵稅、鼓勵資源節(jié)約、循環(huán)發(fā)展等方面不斷動態(tài)優(yōu)化稅收優(yōu)惠范圍。

（三）構(gòu)建綠色金融體系

1．健全碳排放權(quán)交易市場。目前我國以發(fā)電行業(yè)為突破口，率先啟動全國碳排放交易體系，分階段穩(wěn)步推行碳市場建設(shè)。這是我國利用市場機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推動綠色低碳發(fā)展的一項重大創(chuàng)新、實踐。隨著全國碳市場體系的覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，區(qū)域碳市場應(yīng)該逐步向全國碳市場過渡，在全國統(tǒng)一的碳市場已經(jīng)確定覆蓋的行業(yè)當(dāng)中，符合全國碳市場納入條件的企業(yè)應(yīng)當(dāng)納入全國碳市場進(jìn)行統(tǒng)一管理，不再參加地方和區(qū)域碳市場的活動。碳排放權(quán)交易制度的實施，將形成對企業(yè)的正向激勵，促進(jìn)企業(yè)加大投資力度，改善經(jīng)營管理，使單位產(chǎn)品的碳排放達(dá)到基準(zhǔn)線以上，以從在未來的市場競爭中占據(jù)有利的地位。

2．發(fā)展綠色信貸等綠色金融。按照黨的十九大報告精神的要求，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，是建設(shè)美麗中國、為人民群眾提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的重大舉措。應(yīng)積極發(fā)展綠色信貸、綠色債券、綠色發(fā)展基金等綠色金融，設(shè)立市場化運(yùn)作的各類綠色發(fā)展基金。從政策設(shè)計上，推動綠色信貸，對節(jié)能減排、治污降霾等信貸需求給予積極信貸支持，并實行優(yōu)惠利率，充分運(yùn)用信貸政策杠桿工具推動經(jīng)濟(jì)社會綠色發(fā)展。

3．完善投融資機(jī)制。探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)項目組合開發(fā)模式，健全社會資本投資環(huán)境治理回報機(jī)制，引導(dǎo)、促進(jìn)“第三方治污”的財政支出政策。財政支出政策應(yīng)有意引導(dǎo)社會資本參與第三方治污，如通過建立專項基金、財政貼息、獎補(bǔ)、政府采購等支出政策，促進(jìn)我國“第三方”治污的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。