論農(nóng)民工市民化的公共政策支持障礙與解決路徑

王 婷

（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州221100）

伴隨著改革開放的步伐，中國(guó)迅速進(jìn)入了城市化和現(xiàn)代化的軌道，同時(shí)也引發(fā)了大規(guī)模的人口遷移，并產(chǎn)生了一個(gè)獨(dú)具中國(guó)特色的社會(huì)群體——農(nóng)民工。近年來(lái)，農(nóng)民工市民化的狀況有了一些改觀，但不論是數(shù)量上抑或是質(zhì)量上都還處于較低層次的水平。而且由于城市承載力、信息化水平較低，以及戶籍、住房、子女教育、就業(yè)和社會(huì)保障等制度的阻礙，農(nóng)民工市民化的未來(lái)可謂是舉步維艱。

一、農(nóng)民工市民化在公共政策支持上的主要障礙

在農(nóng)民工市民化的道路上，面臨著諸多問(wèn)題，歸根結(jié)底是制度與政策的阻礙，但要推動(dòng)農(nóng)民工市民化還必須有公共政策的支持與引導(dǎo)，才能從根本上解決。要破除這種困境，首先要深入分析農(nóng)民工市民化在公共政策支持上的主要障礙。

（一）戶籍問(wèn)題

在我國(guó)，戶籍制度就是農(nóng)民工市民化過(guò)程中的最大障礙。戶籍制度存在的問(wèn)題，歸納起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)民工成為市民的“準(zhǔn)入門檻”較高。一般都是對(duì)經(jīng)濟(jì)和素質(zhì)進(jìn)行限制，比如很多要求在市區(qū)投資興辦實(shí)業(yè)及經(jīng)商者均可落戶，這種要求對(duì)于本來(lái)就存在生活問(wèn)題的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)就扼殺了大部分的農(nóng)民工群體。二是現(xiàn)在存在的戶籍開放只是一個(gè)表面上的機(jī)會(huì)，這種為了引進(jìn)吸收技術(shù)人才的要求與人口遷徙自由是背道而馳的。三是當(dāng)前存在的戶籍改革問(wèn)題多，沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。中央政府都是原則性的指導(dǎo)，地方政府各自定奪，反而大多會(huì)維持現(xiàn)狀，農(nóng)民工仍然處在社會(huì)邊緣。

（二）住房問(wèn)題

農(nóng)民工市民化的住房問(wèn)題及其成因主要有以下幾個(gè)方面：一是城市購(gòu)房的戶籍限制。由于當(dāng)前戶籍制度存在等級(jí)化、價(jià)值化問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民工在購(gòu)房時(shí)因?yàn)檗r(nóng)村戶籍時(shí)常被排擠。二是房地產(chǎn)的高房?jī)r(jià)與農(nóng)民工自身的低收入格格不入，住房難以保障。三是政府對(duì)農(nóng)民工的住房保障政策空虛化。農(nóng)民工由于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，大多數(shù)仍然無(wú)法融入商品房市場(chǎng)，而政府采取的措施形式大于實(shí)用。

（三）子女教育問(wèn)題

農(nóng)民工隨遷子女的教育問(wèn)題及成因主要有以下幾個(gè)方面：一是在幼兒園和義務(wù)教育上，接受的教育學(xué)校水平比較低。二是中考需要返回戶籍所在地參加考試以及限制外來(lái)務(wù)工人員的子女在本市就讀高中。隨遷子女需要返回戶籍所在地參加中考以及就讀高中，使本來(lái)就存在教育問(wèn)題的農(nóng)民工子女在繼續(xù)接受教育的道路上雪上加霜，導(dǎo)致農(nóng)民工家庭繼續(xù)流轉(zhuǎn)甚至引發(fā)家庭的分離，誘發(fā)青少年不良問(wèn)題的出現(xiàn)。三是高考需要返回戶籍所在地。很多城市為了避免大量高考生帶來(lái)的問(wèn)題并沒(méi)有允許本省戶籍的學(xué)生在本市參加高考，因此許多農(nóng)民工子女需要返回戶籍所在地參加考試。

（四）權(quán)利及社會(huì)保障問(wèn)題

農(nóng)民工市民化的過(guò)程中，權(quán)利和社會(huì)保障是必不可少的內(nèi)容，關(guān)系到市民權(quán)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，農(nóng)民工權(quán)利缺失，社會(huì)保障不完善，制約著市民化的腳步。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，政治權(quán)利得不到保障。農(nóng)民工身在城市，卻不能享有生活地區(qū)的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，也不能“融入城市社區(qū)的政治組織或社團(tuán)組織，如黨、團(tuán)、工會(huì)等”，那么就對(duì)社區(qū)的管理事務(wù)丟失了發(fā)言權(quán)。第二，社會(huì)保障制度的二元化。農(nóng)民工作為特殊群體，在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助以及醫(yī)療和就業(yè)等方面的社會(huì)福利上都得不到相對(duì)完善的社會(huì)保障。第三，引發(fā)社會(huì)排斥農(nóng)民工市民化。無(wú)論是戶籍等制度，還是文化水平、經(jīng)濟(jì)、生活習(xí)慣等方面造成的農(nóng)民工在城市的權(quán)利缺失，這種不平等體現(xiàn)在就業(yè)上就是機(jī)會(huì)不平等，進(jìn)而滲入到生活方面。

二、完善農(nóng)民工市民化公共政策支持體系的基本路徑

（一）深化戶籍制度改革

第一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步取消戶籍遷移管理的功能。戶籍制度改革，首先要改革“準(zhǔn)入門檻”，保障公民的自由遷徙權(quán)。戶籍制度建立初期，主要是為了統(tǒng)計(jì)人口、便于國(guó)家管理、維護(hù)社會(huì)秩序，發(fā)揮著戶籍登記的人口管理的基本功能。

第二，剔除戶籍制度中附帶的各種成文以及不成文的福利，弱化戶口價(jià)值，取消戶口等級(jí)。例如，深化戶籍制度改革，為解決農(nóng)民工住房提供體制條件。城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革要避免戶籍與住房的限制條件，從而為農(nóng)民工住房打開方便的大門。

第三，戶籍制度改革分門別類，在統(tǒng)一指導(dǎo)下制定廣泛、多元的農(nóng)民工市民化路徑。戶籍改革的前提是放責(zé)放權(quán)，地方政府可以在原則范圍內(nèi)擁有一定的戶籍改革自主權(quán)，這樣可以因地制宜，找出適合的具體方式方法。戶籍改革可以根據(jù)城市規(guī)模和發(fā)展水平分別進(jìn)行。首先，對(duì)北京、上海、廣州等一線城市可以適當(dāng)放寬。比如，可以對(duì)高學(xué)歷、高水平的人才進(jìn)行吸收，減少戶籍要求，促進(jìn)人才培養(yǎng)和交流，帶動(dòng)“一線城市”穩(wěn)步發(fā)展，也為青年大學(xué)生就業(yè)廣開門路，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。其次，促進(jìn)中等城市戶籍的開放，這是農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)。我國(guó)中等城市是社會(huì)發(fā)展的重要支柱，農(nóng)民工數(shù)量偏多，城市的發(fā)展后勁不足，需要農(nóng)民工群體龐大的力量支持。最后，戶籍制度針對(duì)中小城市全面開放。

（二）完善農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障體系

針對(duì)我國(guó)的農(nóng)民工住房問(wèn)題，構(gòu)建農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障體系可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

第一，根據(jù)農(nóng)民工務(wù)工特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)水平，堅(jiān)持以人為本，打造多層次、多形式的住房供應(yīng)體系。首先，針對(duì)在工廠、建筑工地、服務(wù)行業(yè)工作的農(nóng)民工，政府應(yīng)當(dāng)要求用工單位提供滿足基本生活需求的標(biāo)準(zhǔn)化集體宿舍。其次，一般在城市務(wù)工沒(méi)有住房的農(nóng)民工，可以租賃低端、普通的出租房。再次，對(duì)于收入較低的農(nóng)民工家庭，在滿足一定的申請(qǐng)條件的情況下，可以選擇具有基本生活功能的公共租賃房；對(duì)于希望購(gòu)買住房的中低收入家庭，在公開公平透明的限制條件中運(yùn)行，由政府提供部分補(bǔ)貼購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房；對(duì)于有一定支付能力又希望購(gòu)買房子的中低收入農(nóng)民工家庭，可以購(gòu)買由政府政策支持的限價(jià)房。

第二，完善和落實(shí)農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障體系。首先，要加強(qiáng)與房地產(chǎn)商的合作，為農(nóng)民工住房領(lǐng)域引進(jìn)資金，再結(jié)合財(cái)政負(fù)擔(dān)和相關(guān)福利為農(nóng)民工提供廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及限價(jià)房等房源。其次，以現(xiàn)實(shí)為本，選擇“以租為主”的策略，培育低端租房市場(chǎng)。大多數(shù)農(nóng)民工收入較低，流動(dòng)性較大，無(wú)法滿足購(gòu)房的資金要求，那么租房就是一種合適的選擇。而低端房源滿足基本生活需求，能夠?yàn)檗r(nóng)民工提供對(duì)應(yīng)的選擇，就可以成為一種常態(tài)化的選項(xiàng)。然后，因地制宜，引導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)行“回遷式”購(gòu)房。最后，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)房產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管力度。政府主導(dǎo)房源市場(chǎng)，必須落實(shí)城鎮(zhèn)住房保障體系。

（三）落實(shí)農(nóng)民工子女的平等教育權(quán)

第一，針對(duì)農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)工作，我國(guó)出臺(tái)了“兩為主、兩納入”的政策，即以流入地為主、以公辦學(xué)校為主，同時(shí)將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃、將隨遷子女教育納入財(cái)政保障范圍。這對(duì)農(nóng)民工子女教育起到了政策的保護(hù)作用，有利于教育的發(fā)展，但是在落實(shí)上仍然存在不足，這就需要相關(guān)政府部門進(jìn)行相關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)教育的落實(shí)安排。比如，可以高一級(jí)的教育部門可以設(shè)立專門的流動(dòng)小組針對(duì)低一級(jí)的教育部門所在轄區(qū)的學(xué)校和政府工作進(jìn)行實(shí)地突擊訪問(wèn)和調(diào)查，找出問(wèn)題所在，監(jiān)督政策的實(shí)施。

第二，合理分配教育資源是重點(diǎn)工作。在我國(guó)，由于城市發(fā)展水平不一，農(nóng)民工隨遷子女的數(shù)量在各個(gè)城市也是大有不同，那么就需要對(duì)隨遷子女?dāng)?shù)量多的城市進(jìn)行特殊安排。比如，可以把公辦學(xué)校與民辦學(xué)校同時(shí)推進(jìn)，以公辦為主、民辦為輔，推動(dòng)公辦學(xué)校教育資源的均等化，對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行教育補(bǔ)貼和政策支持，提高教育質(zhì)量。

第三，探索中高考制度的部分改革。我國(guó)的高考制度改革一直是熱門話題，也是教育上的一個(gè)癥結(jié)，但是目前并沒(méi)有更好的改革方案來(lái)解決高考存在的問(wèn)題。事實(shí)上，高考制度存在的問(wèn)題非一朝一夕能解決的，但是對(duì)于隨遷子女在中高考時(shí)存在的問(wèn)題卻是可以進(jìn)行消除的。在農(nóng)民工子女中高考問(wèn)題上，可以去除返回戶籍所在地參加考試的要求，在全國(guó)建立中高考學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，合理地調(diào)配招生指標(biāo)。

（四）保障農(nóng)民工基本權(quán)利和權(quán)益的實(shí)現(xiàn)

第一，保障農(nóng)民工政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。城市中選舉權(quán)和被選舉權(quán)等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是以市民身份為基礎(chǔ)的，因此通過(guò)前面的戶籍制度改革才能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在生活城市的政治權(quán)利，這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，需要政府逐步落實(shí)。

第二，針對(duì)農(nóng)民工的基本社會(huì)保障權(quán)利要以基本權(quán)益保障為主。基本權(quán)益保障主要是指基本的社會(huì)保險(xiǎn)和基本的社會(huì)保障兩部分。具體而言，一是在有政策的扶持下，政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)新接納的農(nóng)民工市民進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)的辦理，差額可以由政府財(cái)政、用工單位、社區(qū)收入和個(gè)人一起分擔(dān)；二是實(shí)行新老市民一體化的最低生活保障、一般性社會(huì)救助和社會(huì)福利政策；三是解決醫(yī)療方面的問(wèn)題，切實(shí)保障新市民的健康問(wèn)題無(wú)后顧之憂。政府可以出臺(tái)一些政策來(lái)解決醫(yī)療問(wèn)題，減少直至杜絕“看病難、看病貴”問(wèn)題的發(fā)生。

第三，人力資源管理部門和相關(guān)監(jiān)察部門要各司其職，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題的解決。要逐漸減少勞工問(wèn)題的糾紛，通過(guò)宣傳法律知識(shí)，提高農(nóng)民工的法律意識(shí)，用法律手段理性解決問(wèn)題，維護(hù)合法權(quán)益。要提供多形式的就業(yè)平臺(tái)發(fā)布就業(yè)消息，保障就業(yè)機(jī)會(huì)的均等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“同工同酬、同工同時(shí)、同工同權(quán)”，避免用工單位對(duì)除技能、學(xué)歷以及必要的身體條件外提出其他的要求。