縣域金融扶貧問題對(duì)策研究
——以寶雞市為例

姜 濤，桑曉靖，伊文英

（1.寶雞文理學(xué)院，陜西寶雞721013；2.中國(guó)人民銀行寶雞支行，陜西寶雞721013）

引言

習(xí)近平總書記提出“精準(zhǔn)扶貧”的理念，并在國(guó)家“十三五”發(fā)展規(guī)劃中明確提出“到2020年全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)”。緊接著，2013年中辦、國(guó)辦相繼出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，2015年12月，中央又出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確了我國(guó)農(nóng)村扶貧的總目標(biāo)，提出了金融支持農(nóng)村扶貧的一攬子政策，為農(nóng)村金融支持精準(zhǔn)扶貧提出了要求、指明了方向。

寶雞市政府與中國(guó)人民銀行寶雞支行合作組織全市金融機(jī)構(gòu)以金融精準(zhǔn)扶貧為切入點(diǎn)，創(chuàng)新工作機(jī)制，優(yōu)化金融資源配置，全面改進(jìn)和提升扶貧金融服務(wù)，持續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度，切實(shí)做到金融助力拔窮根、挪窮窩、改窮貌，取得初步成效。

一、寶雞市轄縣域金融精準(zhǔn)扶貧工作現(xiàn)狀

目前，寶雞市有3個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（麟游縣、太白縣、隴縣），有5個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)片區(qū)縣（扶風(fēng)縣、隴縣、千陽(yáng)縣、麟游縣為國(guó)家六盤山片區(qū)縣、太白縣為國(guó)家秦巴山區(qū)片區(qū)縣），其他7個(gè)縣區(qū)為扶貧開發(fā)項(xiàng)目縣。通過(guò)對(duì)這些貧困縣區(qū)的走訪調(diào)研，了解到了部分縣區(qū)金融精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)際情況。

陳倉(cāng)區(qū)積極探索“旅游+扶貧”模式，走出了一條具有陳倉(cāng)特色的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧之路，金融扶貧工作，取得了明顯的生成效。最具代表性的就是長(zhǎng)安銀行陳倉(cāng)支行為大水川景區(qū)旅游開發(fā)項(xiàng)目提供信貸支持，這個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施為西山百姓發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)致富提供了途徑。

太白縣屬于國(guó)家級(jí)貧困縣。太白縣蔬菜種植和畜牧業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)雖有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，但是地處山區(qū)，商業(yè)銀行設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)較少，僅僅依靠太白縣農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社和太白縣郵政儲(chǔ)蓄銀行幾家根本滿足不了農(nóng)民的信貸需求。針對(duì)這一問題，人民銀行系統(tǒng)內(nèi)特別追加太白縣農(nóng)村信用社支農(nóng)再貸款指標(biāo)最高時(shí)達(dá)2.5億元，為太白縣金融扶貧注入了強(qiáng)大的資金支持。

鳳翔、麟游兩縣隸屬于人行鳳翔縣支行管轄，實(shí)施“扶貧再貸款”政策極大地調(diào)動(dòng)了地方法人金融機(jī)構(gòu)的扶貧積極性，撬動(dòng)更多的信貸資金流向扶貧領(lǐng)域。另外，開發(fā)了多種的扶貧產(chǎn)品。兩縣全面推廣“文化旅游產(chǎn)業(yè)+貧困戶”，“現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范園區(qū)+貧困戶”，“專業(yè)合作社+貧困戶”，“龍頭企業(yè)+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)脫貧“6+模式”，支持“十戶一體”產(chǎn)業(yè)脫貧互助組，截至2016年9月底，兩縣完成產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資1億多元，扶持帶動(dòng)貧困戶8 000多戶。

岐山縣金融機(jī)構(gòu)將信貸政策與扶貧政策相結(jié)合，通過(guò)優(yōu)化貧困村金融基礎(chǔ)服務(wù)、扶持特色產(chǎn)業(yè)、培育新的產(chǎn)品等方式，積極探索精準(zhǔn)扶貧新路徑。比如，金融機(jī)構(gòu)結(jié)合縣域?qū)嶋H，先后開發(fā)出產(chǎn)業(yè)托管貸款、小額產(chǎn)業(yè)貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款、創(chuàng)業(yè)促就業(yè)小額貸款、殘疾人康復(fù)貸款等一系列扶貧信貸產(chǎn)品。最具代表性的例子是縣聯(lián)社以產(chǎn)業(yè)托管帶的方式向陜西鑫億源集團(tuán)發(fā)放300萬(wàn)元貸款，該公司計(jì)劃在5個(gè)鎮(zhèn)各發(fā)展500畝食用菌種植基地，可以帶動(dòng)1 000戶貧困戶脫貧[1]。

扶風(fēng)縣是六盤山集中連片特困地區(qū)，全縣有82個(gè)貧困村、1.37萬(wàn)戶、5.17萬(wàn)貧困人口。2016年5月18日開辦了第一筆扶貧貸款業(yè)務(wù)，至10月18日全縣3家承貸金融機(jī)構(gòu)發(fā)放各類扶貧貸款，共計(jì)1 206筆、20 044.5萬(wàn)元，其中，發(fā)放“產(chǎn)業(yè)貸”298筆1 019.5萬(wàn)元，“托養(yǎng)貸”861筆3 321萬(wàn)元，“就業(yè)貸”47筆16 100萬(wàn)元。上述貸款均實(shí)行優(yōu)惠利率，年息5.85%。參與“托管貸”或正在申請(qǐng)“托管貸”及輻射帶動(dòng)的貧困人口達(dá)到16 520人。此外，全縣金融扶貧貸款采取新的貼息方式：金融機(jī)構(gòu)按季結(jié)息，一戶一表；扶貧辦按季審核，核對(duì)精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)庫(kù)；縣財(cái)政按季貼息給信用社，貧困戶不直接交付貸款利息。到9月21日，為貧困戶貼息336 927.06元。

千陽(yáng)縣利用“四方聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制，開展信用村鎮(zhèn)創(chuàng)建和貧困戶建檔評(píng)級(jí)，推動(dòng)貧困戶信用重建，以信用評(píng)級(jí)“聯(lián)姻”精準(zhǔn)扶貧。創(chuàng)新性地建立了脫貧攻堅(jiān)“項(xiàng)目超市”，金融機(jī)構(gòu)從縣鎮(zhèn)村建立的脫貧項(xiàng)目超市中認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目，精準(zhǔn)對(duì)接項(xiàng)目清單，做到貧困戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與金融機(jī)構(gòu)雙向選擇有效對(duì)接。

隴縣地處陜西省西部邊陲，屬于國(guó)家級(jí)貧困縣，屬六盤山片區(qū)扶貧幫扶縣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)化程度低，也是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。截至2016年10月，金融機(jī)構(gòu)投入扶貧貸款達(dá)1.01億元，其中隴縣農(nóng)商銀行精準(zhǔn)扶貧“農(nóng)戶貸”444戶2 164萬(wàn)元、“產(chǎn)業(yè)貸”200萬(wàn)元；開辦移民搬遷“安居貸”460戶2 260萬(wàn)元；用扶貧再貸款5 000萬(wàn)元，以優(yōu)惠利率為企業(yè)發(fā)放貸款2 740萬(wàn)元，為104戶個(gè)人基準(zhǔn)優(yōu)惠利率貸款2 260萬(wàn)元，降低貸款利率約四個(gè)百分點(diǎn)，減少企業(yè)、農(nóng)民利息支出近200萬(wàn)元，支持企業(yè)積極吸收貧困戶就業(yè)，幫助農(nóng)民養(yǎng)殖、運(yùn)輸、建房等改善生活環(huán)境建設(shè)。

鳳縣雖地處秦嶺腹地，但人行鳳縣支行創(chuàng)新探索“貧困戶信用或聯(lián)合重建”金融扶貧服務(wù)新模式，成功發(fā)放了寶雞轄區(qū)首筆貧困戶信用豁免貸款。農(nóng)行鳳縣支行推出“金融+貧困戶+電商”模式，幫助貧困戶打通農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道。工行鳳縣支行在貧困村建立了“公司+合作社+農(nóng)戶”養(yǎng)殖基地，帶領(lǐng)貧困戶走上脫貧致富道路。鳳縣農(nóng)信社率先創(chuàng)新“小額扶貧貼息貸款”信貸產(chǎn)品，又先后推出“致富貸”、“產(chǎn)業(yè)貸”、“創(chuàng)業(yè)貸”等金融扶貧信貸產(chǎn)品。轄內(nèi)兩家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)推出“貧困戶人口意外傷害保險(xiǎn)”和“農(nóng)村住房保險(xiǎn)”都有力的支持了貧困戶脫貧致富。

二、寶雞市轄縣域金融精準(zhǔn)扶貧工作中存在的問題

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，寶雞市縣域金融扶貧工作取得了巨大成就，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，在扶貧工作中也暴露出一些問題，需要關(guān)注和思考。

（一）有效率的扶貧信貸需求不足

寶雞市轄縣區(qū)大多屬于山區(qū)，自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，尤其是地處偏遠(yuǎn)山區(qū)的貧困鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力十分有限，缺乏可發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，有效率的扶貧信貸需求嚴(yán)重不足。表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是財(cái)政扶貧與金融扶貧不協(xié)調(diào)。扶貧部門與金融部門缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，許多扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無(wú)法獲得銀行的信貸支持，金融機(jī)構(gòu)出于收益和風(fēng)險(xiǎn)等因素考慮不愿涉足扶貧領(lǐng)域。二是財(cái)政資金投入有限，扶貧貸款發(fā)放可持續(xù)性差。地方財(cái)力有限，一些項(xiàng)目縣級(jí)配套資金難以落實(shí)，地方自籌難度大，扶貧開發(fā)投入主體只能依靠中央、省扶貧項(xiàng)目支持，金融扶貧貸款所需的擔(dān)保資金與實(shí)際差距較大。三是政策性扶貧資金條塊分割，金融介入困難。現(xiàn)有扶貧開發(fā)和財(cái)政扶貧資金管理模式?jīng)]有形成對(duì)金融信貸資金投向貧困群體、貧困地區(qū)的引導(dǎo)，導(dǎo)致資金的條塊分割和分散使用，資金整合難度大，造成專項(xiàng)扶貧資金不夠用，信貸資金富裕不敢投的局面。

（二）金融機(jī)構(gòu)可操作性有待提高

一是國(guó)有商業(yè)銀行金融扶貧抓手不足。國(guó)有商業(yè)銀行貸款審批條件多、內(nèi)部追責(zé)力度大、信貸創(chuàng)新產(chǎn)品不夠，他們?cè)谵r(nóng)村貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少設(shè)立基層網(wǎng)點(diǎn)，對(duì)貧困地區(qū)的金融扶貧服務(wù)能力下降，在農(nóng)村金融扶貧工作中出現(xiàn)了無(wú)處下手的尷尬局面。二是農(nóng)村信用社在信貸產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新方面權(quán)限不足。農(nóng)村信用社（農(nóng)村商業(yè)銀行）作為縣域金融扶貧工作的主要承擔(dān)者[2]，目前已有的幾款扶貧貼息貸款均是由省聯(lián)社與相關(guān)部門協(xié)商制定，加上資本金不足、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低、不良貸款多，難以獨(dú)立承擔(dān)支農(nóng)重任。

（三）信用擔(dān)保機(jī)制需要聯(lián)合構(gòu)建

目前，寶雞縣區(qū)普遍缺乏有效信用風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶很難獲得第三方的信用支持，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)存在“慎貸”、“惜貸”現(xiàn)象。一是融資體系相對(duì)落后。縣域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度普遍不高[3]，融資體系建設(shè)相對(duì)滯后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)等主要產(chǎn)權(quán)要素市場(chǎng)缺失，農(nóng)戶普遍缺乏有效抵質(zhì)押物。二是金融扶貧的保障機(jī)制不完善。貧困縣財(cái)政比較困難，無(wú)法依靠自身財(cái)力建立較完善的扶貧貸款擔(dān)保體系和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)扶貧貼息政策門檻高、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)，加上部分農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)信用意識(shí)淡薄，金融債權(quán)維護(hù)難度大，一定程度上影響了金融機(jī)構(gòu)介入扶貧開發(fā)的積極性。

三、金融精準(zhǔn)扶貧工作問題的解決對(duì)策

（一）充分發(fā)揮金融扶貧政策，形成金融支持局面

地方政府要運(yùn)用好財(cái)政政策、稅收政策、土地政策、生態(tài)補(bǔ)償政策、科技扶持等政策，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)[4]。一是為了形成金融支持合力，促進(jìn)各類金融機(jī)構(gòu)增加信貸投放，建議整合現(xiàn)有的中央財(cái)政貼息的扶貧貼息貸款和婦女小額擔(dān)保貸款等政策，針對(duì)貧困群體集中用于扶貧開發(fā)。二是縣人行要加強(qiáng)和完善再貸款的監(jiān)督考核，繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村信用社和村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)再貸款支持力度，要求涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)將一定比例的支農(nóng)再貸款用于貧困區(qū)，并給予較大的利率優(yōu)惠。三是商業(yè)銀行在堅(jiān)持商業(yè)可持續(xù)原則的基礎(chǔ)上，著力解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融網(wǎng)點(diǎn)單體核算效益無(wú)法覆蓋成本的商業(yè)利益訴求與當(dāng)?shù)亟鹑诜?wù)需求之間的矛盾。加大對(duì)貧困家庭學(xué)生生源地助學(xué)貸款，雙聯(lián)惠農(nóng)貸款，婦女創(chuàng)業(yè)貸款、小額信用貸款、草食畜牧業(yè)貸款和設(shè)施蔬菜貸款等貸款的信貸投放力度。

（二）加強(qiáng)各方協(xié)同推進(jìn)，形成精準(zhǔn)扶貧合力

一是地方政府在扶貧攻堅(jiān)中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，制訂發(fā)展規(guī)劃，明確支持的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)群體，通過(guò)組織和引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)精準(zhǔn)脫貧。要以支持農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為金融扶貧創(chuàng)新的切入點(diǎn)，重點(diǎn)加大對(duì)管理規(guī)范操作合規(guī)的家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)村殘疾人扶貧基礎(chǔ)等經(jīng)營(yíng)組織的支持力度，不斷支持貧困戶脫貧增收。二是金融機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和扶貧規(guī)劃，充當(dāng)精準(zhǔn)扶貧的排頭兵，通過(guò)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理模式、產(chǎn)品服務(wù)和操作流程，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面，培育新的客戶群體，將自身經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)打造成支持精準(zhǔn)扶貧的有力“支點(diǎn)”，促進(jìn)城市金融資源要素加快流向農(nóng)村，滿足貧困地區(qū)各類主體差異化、多樣化的金融需求。三是金融機(jī)構(gòu)要重點(diǎn)扶持發(fā)展一批覆蓋面廣、帶動(dòng)能力強(qiáng)、具有地方特色的農(nóng)副產(chǎn)品加工、營(yíng)銷企業(yè)、用“圍繞龍頭，突出特色，依托市場(chǎng)，連片開發(fā)”的思路搞好基地建設(shè)，積極推行以公司、基地、農(nóng)戶為主要形式的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，促使貧困戶從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中受益。

（三）創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品，提高金融服務(wù)水平

一是金融機(jī)構(gòu)要積極發(fā)放面向貧困地區(qū)農(nóng)戶的小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，根據(jù)實(shí)際需要適當(dāng)擴(kuò)大貸款額度，延長(zhǎng)貸款期限。二是拓寬農(nóng)村貸款抵押物受理范圍。鼓勵(lì)發(fā)展林權(quán)抵押貸款、應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款，探索農(nóng)村土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)承包權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)，大力發(fā)展大型農(nóng)機(jī)具抵押，林權(quán)抵押，倉(cāng)單和應(yīng)收賬款質(zhì)押等信貸業(yè)務(wù)，增加扶貧信貸投入。三是建立靈活的信貸管理機(jī)制。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)完善信貸管理制度，創(chuàng)新信貸管理模式，以風(fēng)險(xiǎn)可控為前提放寬信貸準(zhǔn)入門檻，放寬農(nóng)戶貸款的擔(dān)保要求等，適當(dāng)下放經(jīng)營(yíng)權(quán)限，充分賦予欠發(fā)達(dá)地區(qū)信貸管理的自主性和靈活性，提高涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)信貸投放的積極性。

（四）改善扶貧基礎(chǔ)條件，形成農(nóng)村信用環(huán)境

建立工商、稅務(wù)、公安、法院、金融等相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)，齊抓共管的工作體系，從機(jī)制、體制和制度上為改善金融生態(tài)環(huán)境和社會(huì)信用環(huán)境提供保障。一是金融機(jī)構(gòu)要聯(lián)合當(dāng)?shù)卣^續(xù)深入開展“信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的創(chuàng)建活動(dòng)，不斷提高貧困地區(qū)各類經(jīng)濟(jì)主體的信用意識(shí)，多渠道整合社會(huì)信用信息，營(yíng)造良好農(nóng)村信用環(huán)境。二是要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民合作社、農(nóng)村企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體電子信用檔案建設(shè)。完善信用評(píng)價(jià)與共享機(jī)制，通過(guò)信用體系建設(shè)助推扶貧貸款的發(fā)放，不斷改善金融扶貧的基礎(chǔ)環(huán)境，為金融機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)地參與金融扶貧工作創(chuàng)造條件。三是要建立農(nóng)村小額保險(xiǎn)與農(nóng)村信貸的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加快推動(dòng)委托有資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與新農(nóng)合經(jīng)辦服務(wù)工作，擴(kuò)大商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦新農(nóng)合的規(guī)模，發(fā)展各類醫(yī)療、疾病、失能收入損失等與基本醫(yī)療保險(xiǎn)相銜接的商業(yè)健康保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，有效解決因病致貧、因病返貧問題。要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的品種和種類，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋。