論公共管理的社會性內涵及發展趨勢

1 公共管理界定

公共管理是現代社會管理的重要范疇。關于公共管理概念的界定為數甚多，并沒有明確的定義，從公共管理的表現形式來看，可以說以政府為核心的公共部門為了解決公共問題、滿足公眾需求、實現公共利益，運用公共權力，有效配置資源，為社會提供公共服務和公共產品的社會活動。相比于其他管理，比如工商管理而言，公共管理的特點有以下幾點：首先，壟斷性。工商管理具有很強的競爭性，不同的產業、行業、企業內部之間的競爭極為激烈，公共管理則具有壟斷性，政府是公共管理的主體，其他公共管理部門，如事業單位、社會組織依附于政府而存在；其次，公益性。公共管理是針對社會事務的管理，以服務社會為主要目標，在管理目的上注重社會公共利益的追求與實現，工商管理則以組織利潤為目標，借助管理活動追求企業利潤的最大化；最后，政策性。工商管理中采用的較多的是經濟手段，以此作為激發管理活力的主要方式，而公共管理則手段的采用上則以法律、政策等為主，經濟手段居于輔助地位。深入把握公共管理的概念及特點是進一步了解其社會性內涵的基石。

2 公共管理社會性內涵的具體表現

2.1 公共管理主體的社會性

公共管理主體指承擔公共管理職責的主體，主要有宏觀意義上的國家以及具體意義上的政府、社會公共組織。公共管理的社會性內涵首先表現于管理主體的社會性上。就國家而言：天賦人權、社會契約是資產階級國家理論形成的基礎，該理論將國家視作人們締結契約的產物，盡管否認了國家產生的社會矛盾根源，卻承認了國家是社會發展的需要。而根據馬克思、恩格斯的經典理論，國家的產生是社會發展到特定階段的必然產物，是階級矛盾不可調和的結果，從社會根源論述了國家的產生。就政府而言：其為公共管理各項事務的具體承擔者，盡管不同歷史時期的政府在性質、理念、職能上有著很大的差異性，但吸納反映社會要求并對其作出積極的回饋則是政府的運作的基本方式。特別是在當前服務型政府理念日益深入人心的客觀環境下，服務社會成為政府的主要職能。

2.2 公共管理客體的社會性

公共管理的對象，也就是公共管理的客體，通常被視作廣義上的社會公共事務。而根據其管理內容的差別，又可以細分為國家公共事務、政府公共事務以及狹義上的社會公共事務，這三種公共事務均有著深刻的社會性內涵。首先，社會公共事務由公共部門來履行，如政府、事業單位，它們在運作方式上有別于企業或其他私人組織，具有很強的社會性，而社會性與公共性在大多數語境下的所指是相同的；其次，社會公共事務由各項公共管理活動來完成，區別于企業活動的逐利性，公共管理活動屬于公共利益的范疇，以向社會提供公共產品、公共服務為目標，這也是其社會性的體現。公共產品、公共服務的供給歸根到底是為了社會公共利益，社會是公共服務的需求方，也是公共服務的享受主體。基于此，80年代興起于西方社會的新公共管理理論，以英國撒切爾政府民營化改革和美國里根政府改革以及新西蘭政府改革為代表，倡導以社會公眾的需求作為政府行為的導向，將市場和社會力量引入公共管理，并把市場中的管理理念、管理模式應用于公共事務的履行中，采取有效的方式、方法來實現公共利益。

2.3 公共管理過程的社會性

完整的公共管理由管理主體、管理客體、管理過程三個基本元素構成，公共管理的社會性內涵既突出的表現在管理主體和客體中，也體現于管理過程中，這是公共管理區別于一般企業管理的主要特點。首先，公共管理在過程中更加看重公開性與透明性。公共管理事關社會公眾的利益，且由于其特殊性，存在著較大的廉潔風險，公開性、透明性是公共管理接受社會公眾監督，降低廉潔風險，提高管理質量的客觀需要，而公開性、透明性也體現了公共管理過程的社會性；其次，公共管理在考核評價上以公共服務質量、公共滿意度、社會公平等為主要指標。一般的管理活動側重于成本管理以及效益實現，效率是管理活動考評的主要內容。公共管理同樣需要追求效率，以實現資源優化配置的目標。

3 公共管理的發展趨勢

3.1 無縫隙政府

無縫隙政府(Seamless Government)，指的是政府整合所有的部門、人員和其他資源，以單一的界面，為公眾提供優質高效的公共產品和公共服務。無縫隙政府目的是要突破傳統的部門界線和功能分割的局面，所以也稱“無界線政府”(Boundaries less Government)，因為傳統的政府組織，是“科層制政府”，分工細、等級嚴，往往各自為政，無法滿足顧客無縫隙的公共服務和公共產品需要。

3.2 多元公共行政

美國行政學家羅森布魯姆（David H Rosenbloom）提出應當從管理、政治和法律等多元認識視角和研究途徑來認識和探究公共行政。

公共行政既是管理問題，又是政治問題，也是憲政問題，只有把這三種途徑整合起來，才能有效地解決公共行政的現實問題。

3.3 公共治理

所謂公共治理，就是對合作網絡的管理，指的是為了實現和增進公共利益，政府部門和非政府公共組織等眾多公共管理主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務。其核心觀點是主張通過合作、協商、伙伴關系，實現對公共事務的管理。

4 結語

社會性是公共管理的基本屬性，這和公共管理的地位、目的有著很大的關系。公共管理是政府與非政府公共組織對公眾提供公共產品（服務）時所進行的管理活動，無論在管理主體、管理客體，亦或在管理活動中，均有著深刻的社會性。緊扣社會性，對公共管理效能的發揮與實現有著重要的作用。