構建本外幣協同管理體系

文/杜君 編輯/任風遠

隨著人民幣跨境結算規模的不斷擴大，本外幣管理在機構設置、政策措施、統計監測、檢查方式上的差異所導致的問題日益顯現，如：企業登記準入實施主體不同，易形成監管盲區；監管政策不統一，影響到對跨境資金的監管合力；數據采集不統一，影響到統計監測效果；違規處置不統一，影響到對違規行為查處的有效性；監管重心不一，易弱化對跨境資金的管控能力等。本外幣差異化的管理體系越來越難以滿足對跨境資金流動的宏觀審慎管理和人民幣國際化的要求，亟需建立對本外幣跨境資金流動的協同管理體系。

本外幣協同管理的必要性

其一，是跨境資金流動管理政策一致性的要求。從外幣管理看，為了維護國際收支平衡，防范跨境資金流動風險，外匯局重在加強對跨境資金流動的真實性監管，在資金匯兌環節上嚴格審核其交易背景的真實性；而從跨境人民幣管理看，為了推進人民幣國際化，人民銀行則重在積極推動人民幣結算規模的提升。管理重心不同，易導致部分企業打政策“擦邊球”，通過幣種錯配，實現異常跨境資金流動或合法合規套利。

其二，是落實宏觀審慎監管理念的必然要求。本外幣資金流動共同構成了跨境資金流動的整體，而對本外幣資金流動的差異化管理，既不利于深入掌握跨境資金流動特點和理解市場行為，也不利于采取有效的宏觀調控措施應對資金流動風險。此外，部分涉外主體利用本外幣管理政策的不協調擺布跨境資金，還會將國際金融市場波動風險傳導至境內，進而影響宏觀審慎管理的政策成效和經濟金融安全。

其三，是跨境資金流動監測信息連續性的要求。一方面，外匯局掌握外匯資金流入、流出、境內劃轉、結匯、購匯等情況，但不了解與外匯資金相關的人民幣資金來源及流向；另一方面，人民銀行人民幣跨境支付系統（CIPS）、人民幣跨境收付信息管理系統（RCPMIS）中包含人民幣資金往來信息，但并未包含與之相關的外匯資金來源及流向。本外幣跨境資金業務差異化管理不僅會給涉外主體預留規避監管的空間，也容易產生政策尋租和監管套利等問題。

其四，是切斷離岸、在岸資金套利渠道的要求。近年來，離岸、在岸跨幣種套利強化了跨境資金流動的順周期性，易累積風險。監管實踐證明，僅通過加強單一幣種監管難以有效防范此類套利風險，唯有加強本外幣數據共享和聯合監管，才能有效切斷資金違規套利的渠道。

其五，是理順監管體系、提升監管成效的要求。從降低監管成本、提高監管成效的角度看，本外幣跨境資金流僅是幣種不同，在管理上并沒有本質的區別，目前兩套類似的統計系統、組織架構和管理制度，不但造成了監管資源的浪費，也影響了管理的有效性；而將二者加以統籌，進行協同管理，則有利于降低監管成本，提高監管成效。

構建本外幣協同管理體系

一是探索聯合監管方式。第一，外匯局與人民銀行加強協作，深化信息共享，避免監管沖突和真空。第二，推行以“主體監管”為核心的本外幣一體化管理，關注主體本外幣運作方式轉變及幣種結構變化，把握主體交易全貌，打破本外幣分立監管的界線，形成監管合力，防范跨境資金流動風險。

二是構建管理制度框架。第一，建立本外幣聯合企業名錄制度。對外匯局企業名錄制度和人民幣跨境結算企業銀行登記制度進行整合，實行不以幣種而以跨境資金流動為標準的企業登記制度。第二，實施本外幣聯合分類管理。將人民銀行的重點監管名單管理與外匯局的企業分類管理相結合，一方面將重點監管名單納入企業分類參考，另一方面將企業分類結果提供給人民銀行，以防止企業利用兩方管理信息互不相通而規避監管。第三，完善貨物貿易本外幣監測指標。構建包括人民幣跨境結算在內的以總量監測為主、專項監測為輔的多維指標體系，實現對地區、行業、企業等不同層面的總量監測；同時，增設對轉口貿易、來料加工等人民幣結算業務的專項監測。

三是建立本外幣跨境資金統計監測系統。第一，探索本外幣監測數據聯合利用機制，實現外匯局和人民銀行統計監測系統的數據共享，以方便本外幣系統數據的比對校驗。第二，搭建本外幣跨境資金流動監測平臺，全面采集本外幣全口徑跨境交易數據。建立本外幣一體化監測指標體系，并將統計監測結果納入國際收支申報統計大框架下，對涉外收支進行本外幣全流程、全口徑監測。第三，建立本外幣跨境收支序列報表體系及專項數據庫，以直觀反映市場主體本外幣跨境資金流動的情況，鎖定風險較大的交易項目及重點主體，為有效監管提供數據支撐。

四是建立本外幣一體化賬戶管理體系。可參照自由貿易區賬戶管理改革思路，將市場主體涉外收支本外幣資金與其他資金進行分離，建立相對封閉的本外幣一體化賬戶。賬戶內的本外幣資金統稱為涉外備付金，相互之間可以自由轉換；企業使用備付金進行交易需憑有關單證辦理，以確保交易背景的真實性。為實現改革的順利過渡，本外幣一體化賬戶管理體系可在現有人民幣賬戶和外匯賬戶管理體系的基礎上，通過“標識分設”和“流程再造”實現，即在人民幣專用賬戶和外匯賬戶賬號前加上對應的標識符，同時對金融機構業務流程進行再造，確保在辦理資金出賬、清算、兌換、入賬等過程中全程體現標識符，實現業務審核和風險控制。

五是完善本外幣一體化檢查處罰制度。第一，建立本外幣聯合檢查管理制度。人民銀行和外匯局應以防范跨境資金流動風險為核心，聯合建立本外幣檢查制度，形成統一的檢查原則標準和操作規范。第二，統籌開展本外幣非現場核查和現場檢查。監管部門應打破幣種界線，按照業務類型制定核查方案，共同開展本外幣跨境交易專項檢查。第三，統一對本外幣違法違規行為的處罰措施和手段。應進一步完善跨境人民幣結算業務違法違規的處罰依據，對本外幣違法違規行為實施同等效力的處罰標準，提高本外幣協同管理的有效性。