農業專項資金統籌使用中的問題及對策研究

李凌屹

（南京審計大學，南京 211815）

1 前言

我國是農業大國，農業是我國傳統和基礎產業，受自然風險和市場風險雙重約束，它的發展離不開資金的注入。2016年，國務院副總理汪洋明確提出要求進一步整合涉農資金，提高財政資金配置效率，為全面脫貧攻堅戰提供保障。近年來，中央高度重視“三農”工作，黨的十八大以來，黨和國家提出了“精準扶貧”，十九大更是歷史性地提出了鄉村振興戰略，不斷加大中央財政支農力度，在提高農業科技含量、改善農村生產、生活條件、提高農民收入及改善農村基礎設施等方面發揮了積極的作用。強化農業專項資金審計不僅是順應時代的發展，也是維護人民群眾的切身利益，更是促進農業現代化發展進程的重要手段，實現中華民族偉大復興的關鍵進程。

通過近幾年對農業、林業、水利、土地、扶貧、農村醫療、教育、交通等涉農專項資金的審計，發現存在嚴重的“重投入、輕效益”現象，加上我國農業專項資金使用分散化、碎片化，資金管理存在很多問題，立項缺乏科學論證、項目資金浪費率高、巧立名目重復申報、配套資金遲遲不能撥付到位等。因此，如何正確、有效地約束資金的使用和監管，保證其合法、高效，已成為我國新時代建設的一項重要課題。

2 農業專項資金審計過程中發現的問題

2.1 資金的預算編制以及執行不規范

編制項目預算時，對預算在整個過程中的重要性認識不到位，缺乏對項目進行實地走訪和勘察，常導致預算成為一張廢紙。主要表現在：一是專項資金的項目支出預算，缺乏科學的預測和實際情況的調研，多數仍沿用基數加增長的辦法，隨意性強；二是預算管理不夠嚴肅，執行力不強，缺乏強有力的約束。有一些單位擅自調整項目計劃用于非申報項目投資，預算形同虛設；三是專項資金的結余使用不規范。資金形成結余時應作為下一年度預算在報告中體現出來，但是有些單位卻未依法向上報批，擅自留作小金庫，專項資金的嚴肅性受到極大威脅。

2.2 項目立項不科學

一些地方政府領導為了一味追求政績，在項目立項時不能理性、客觀地分析當地自然及市場條件，缺少對當地經濟水平及突發情況做出全面的分析，缺乏項目可行性分析，即便有也大多是流于形式，設計方案不切實際，投資成本不合理，造成項目投資不能完成項目建設內容。有的盡管實現了項目運轉，但是卻沒有對資金進行一個合理有效的使用規劃，就這樣盲目上馬，造成不必要的財力物力損失。另外，對項目公開性、透明性把關不嚴，建設項目是否必要、是否科學要打上一個大大的問號。由于我國部門間職能存在重復交叉，資金使用規范要求不統一，總體上缺乏規劃和協調，導致資金缺乏合理規劃，浪費了我國現有的有限資源，如土地資源。

2.3 配套資金難撥付到位

項目立項后，國家會根據項目預算撥付財政資金，與此同時會要求相應的地方財政給予一定的配套資金支持，從而保證項目的順利開展。但現實情況是，一些地方政府為了順利拿下項目，前期承諾予以配套，在執行時卻遲遲不肯落實，造成資金短缺，嚴重時將直接導致項目拖延甚至無法順利開展。尤其是某些較貧困和欠發達地區，地方政府財力確實存在困難，于是只能采取做偽賬或“拆東墻補西墻”的辦法。配套資金不到位，就不能使中央撥付的專項資金發揮其效果，導致專項資金的效益低下，項目不能按期保質保量完成，加之專項資金使用監管的流程本身較復雜，從而進一步降低了專項資金的有效性。

3 農業專項資金存在問題的原因分析

3.1 法律體系不健全，審計監督落后

隨著國家不斷加大用于“三農”資金的注入，暴露出一些新的問題，尤其是資金監管缺乏完善的法律法規體系，導致審計監督缺乏依據，大大影響了審計效果。我國大多對農村財務進行核查都是委托給鄉鎮財管所，長期處于監管盲區。且農村審計問題無定性標準，農業部僅制定了 《農村合作經濟組織內部暫行規定》，無法解決農村合作經濟組織外部監督的問題。另外，政府部門缺乏相關配套政策，使得農村審計工作開展阻力大。有的工程建設周期長，項目龐大，從項目規劃、立項、設計、招投標、工程隊進場到竣工驗收需要幾年的時間，在實際施工過程中還會發生建設地點、材料或工程量變更，審計時從資料中難以還原項目的真實面貌，對項目監管部門與施工單位串通舞弊的現象監管乏力，形成審計監督漏洞。

3.2 經濟責任審計用于農業專項資金存在困難

國內外審計實踐證明，通過經濟責任審計發現濫用職權貪污挪用財政資金效果十分顯著。經濟責任審計重點關注領導層決策是否科學，項目資金使用是否合法合規，并將審計結果作為考核干部的主要依據。搬到農業專項資金中應注意：農業專項資金涉及面廣，管理部口交叉重疊，資金鏈條較長，受益群眾分散且資格審核不嚴；審計評價標準不統一，難以評價審計成果；審計成果沒有得到充分運用，對農業專項資金審計評價沒能成為選拔任用領導干部（特別是鄉鎮領導干部）的依據；農業專項資金審計環節復雜，審計風險較大，經濟責任審計薄弱會大大降低審計的監督作用。盡管存在著諸多困難，農業專項資金審計還是應該借鑒其先進且有用的經驗成果，強化監管力度，以維護資金的良性使用。

3.3 審計結果透明度不夠

2011年，審計署公開了當年績效審計結果，這一舉措引起了巨大的反響，這意味著審計結果透明度提高了，審計過程開始接受黨和社會的監督。農業專項資金審計結果公開也就指日可待，可還需要進一步努力，特別是健全相應的法律法規，以規避審計結果公開的風險。如《審計法》規定審計機關通報或者公布審計結果必須保守國家秘密以及審計過程中涉及的商業秘密，這一限制加大了審計結果公開的風險。某些審計結果的部分內容涉及國家資金分配的戰略格局，屬于不能公開的國家機密，不公開又會導致審計結果公開的不連續和不完整，反而讓社會公眾對審計結果產生質疑。經過仔細篩選后公開的審計結果，缺乏了外部監督的意義。

4 相關政策建議

4.1 成立統一管理部門，實現資金統籌管理

截至目前，我國對農業專項資金使用尚缺乏統領性的管理，普遍采用各職能部門分頭管理方式。在實際操作中，各類專項資金分別由相應政府部門來管理，如農業綜合開發資金由農業局管理，扶貧資金由扶貧辦管理，退耕還林還草工程資金由林業局管理，救災資金由民政局管理等。在這個過程中，唯一能夠起到牽頭和協調作用的就是各級人民政府的財政部門。無論哪一項專項資金，都是通過財政部門根據《預算法》或有關法規統一劃撥的，只有各級財政部門對其負有最直接的管理和監督職能。因此，建議成立“農業專項資金投資委員會”統一管理機構，負責研究和制定農業專項資金投資細則和農業專項資金投資制度，對農村基礎設施建設、農業綜合開發、扶貧攻堅、防災抗災救災、大型水利治理以及相應建設資金的籌集和分配進行統一規劃，確定全國統一的管理原則和監督管理辦法對農業專項資金使用情況實施監督。

4.2 加快農業投資立法，強化監督制約機制

我國目前農業投資相關法律已不適應新的經濟形勢，存在無法可依或依據不足現象。比如《農業法》，該法關于農業投資相關條款規定過于籠統，邊界模糊，在實施時，容易給執法主體增加判斷是非和界定違法行為的難度，違法不究或不了了之現象屢見不鮮。因此，加快農業投資立法是促進農業投資最優化、規范資金管理使用、保障審計工作程序化的首要任務。①建議在立法時要明確規定農業投資的標準和門檻，將農業投資進行重整分類，如：對于具有公共品性質以及政策性較強的項目，仍然以財政直接撥款的形式投入，不僅針對性較強，且便于對整個項目進行監督和考評，而對于農戶受益易區分、私有品性質較強的項目，如農耕器具，則通過農業金融渠道發放到農戶手中，不僅利于提高資金使用效益，還能調動農民增收的積極性和主動性。②明確每筆投資必須接受審計監督，以強調國家審計機構的權威性。③在加強審計監督的同時，強化各級人大對農業資金的監督，執法機關也應配合完善監督檢查和制約機制，建立農業專項資金執法監督體系和制度，對違法行為給予相應的法律制裁。④必須提高農業專項資金管理使用的透明度，最好實行農業資金運行公示制，杜絕暗箱操作，接受社會輿論監督。

4.3 加大農業資金審計監督力度，促進管理使用正規化

對農業專項資金來說，審計必須以真實性為基礎，反映資金運作全過程的真實面目。以政策法規為根本依據，審查資金運作的合法性和合理性。審計監督的根本目的在于促進資金使用規范，要想達到目標，就必須對違法違規行為依法進行嚴肅的處理處罰。因此，審計監督應做到以下幾點：一是經濟上的處理處罰要嚴格依法行事，保障數額上到位；二是堅決執行責任制，誰出紕漏誰負責；三是如實披露審計機關得出的審計結果，接受社會輿論監督；通過加強事前審計還應盡量防范農業風險，包括洪澇、干旱等自然災害，可建議由政府牽頭，抽取一部分專項資金，組建農業風險專項基金，專門應對突發的農業風險。還應注重績效審計，客觀評價農業資金管理使用的效益性，加強事前及事中審計，牢牢把握住每一分錢都花在刀刃上，避免造成資金浪費之余給環境、生態帶來無法彌補的損失。