水庫移民城鎮化安置的社會風險及其治理
——以云南楚雄青山嘴水庫移民安置為例

盧 舟

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

引言

改革開放以來，我國的大中型水利水電工程建設如火如荼的開展，其帶來的移民安置問題一直是項目建設中的重點和難點問題。2017年4月14日，《國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定》的第三次修訂，表明國家“以人為本”的理念和對工程移民安置的重視。多年以來，水利水電工程中的移民安置一直采取傳統的土地安置模式。然而隨著我國經濟社會的快速發展，傳統的土地安置模式弊端日益凸顯，不再能夠滿足移民日益增長的經濟需求，甚至影響到移民的安居樂業。在此背景下，水利水電工程點發展出了多種多樣的移民安置模式。其大致分為：一是推行農民“不離土離鄉”農地安置模式；二是為了順應城鎮化的發展，進行城鎮化的安置模式；三是混合型的安置模式，不僅有農地安置，還有貨幣安置等多種安置方式。其中，農村移民的城鎮化安置逐漸成為移民安置的重要選擇。伴隨著新型城鎮化的發展，水利水電工程中的失地農民，若能順應城鎮化的發展而實行移民的城鎮化安置，將大大加快我國的城市化進程。換一個角度來說，如果對移民再次實行以農地安置方式為主的移民安置模式，在城鎮化進程的到來之際，很可能進行“二次遷居”，這既不利于移民生活和生計的恢復，也不利于國家的城鎮化進程。

然而，在移民安置過程中，城鎮化安置由于各種原因不能達到設想中的“美好圖景”，導致了一定范圍內的移民之間的沖突、移民的上訴和移民的犯罪等問題，以及“過度城鎮化”帶來的影響，由此引發了一系列的社會風險。筆者試圖通過對云南楚雄青山嘴水庫移民城鎮化安置模式的分析，發掘其中的社會風險，并尋求治理風險的有效方法。

一、青山嘴水庫移民的城鎮化安置

水庫移民城鎮化安置模式是通過將農村移民轉移到城鎮進行集中居住，從而移民失去原有的土地，不再從事傳統的農業生產活動，移民的生計模式發生徹底改變，從農民轉變為城市居民的過程。對于青山嘴水庫移民的安置模式，原本根據“以水定土，以土定人”的原則，決定實行以農業安置方式為主，輔以城鎮化二、三產業安置方式的方案。然而，由于項目規劃和實施之間的時間跨度比較長，移民的觀念在這期間發生了變化，致使搬遷實施過程受阻。最終項目辦不得不再次征求失地群眾的意見，實行移民城鎮化安置模式。在全部移民中，1676戶6706人選擇了在楚雄市進行城市樓房安置，約占搬遷安置總人口的92.6%。

水庫移民城鎮化安置模式一直在生活保障、住房保障、社會保障和管理服務方面，構筑移民未來的美好生活。在生活保障方面，實行定期的生活補助政策。移民每人每月給予250元的補助，補助時間二十年；在安置地建設一批經營性的商鋪，所得經營收入或出租收入，由移民共享，補貼其日常生活；原遷移民統一享受大中型水利水電后期扶持政策，每人每年補助600元，補助年限二十年。在住房保障方面，集中安置的小區按城市小區規劃統一安排，移民人均配置35平方米的住房，包括三種戶型：70平方米、105平方米、140平方米；在人均享受35平方米的購房標準范圍內，每平方米售價800元，超出購房指標范圍內的，按市場價收取。在社會保障和管理服務方面，移民首先關心的是落戶問題。是否能落戶，意味著移民自身能否享受與當地人一樣的社會保障和待遇。當地政府已經滿足落戶需求，并提供便捷的水、電、路、學校和醫院。同時，成立小區管委會，為移民提供基本的社區服務和日常管理。

然而在具體實踐中，部分移民就業難度大，就業環境差以及收入相比城市居民要低、城市消費方式變化以及消費開支增大和移民心理產生相對剝奪感等問題大量存在。這些問題往往不能快速得到解決，從而引發一系列社會風險。風險是無處不在的，如何識別風險，并做到事先預防、事中控制和事后化解則尤為重要。

二、水庫移民城鎮化安置中的社會風險識別

在風險社會的理論家之中，烏爾里希·貝克、安東尼·吉登斯和斯科特·拉什三人最具代表性。其中，吉登斯作為現代性理論的集大成者，曾宣稱：“現代性總是存在風險概念。”正如水庫移民城鎮化安置是將移民從傳統社會向現代社會“引渡”，在這一過程中，風險的出現及增加是一種必然的趨勢。目前為止，對水庫失地農民城鎮化安置所產生風險的研究并不多。同時，面對不同地方的移民城鎮化安置，受其社會文化和經濟的影響，所存在的風險往往不同。云南省楚雄青山嘴水庫的移民城鎮化安置，同樣面臨著以下幾個突出的風險。

（一）二次貧困風險

美國的經濟學家拉格納·納克斯提出了“貧困惡性循環論”，他認為貧困產生于貧困，不管是從供給端還是需求端來考慮，低收入的貧困很容易向二次貧困發展。同樣，水庫移民由于離開土地，失去了原有的生計模式，一切重頭開始，難免會步入二次貧困的境地。

土地是農民賴以生存的生產資料，在現行農村社會保障不足以保障其基本生活的情況下，土地起到了“生存”保障的作用。農民從農村遷移到了城鎮，失去了土地，進而失去了從土地上獲取收益的機會，如在土地上進行畜禽業養殖。進入城鎮以后，移民的生活成本大幅度提高，原本能自給自足的生活物品都需要從市場上購買，這些支出在家庭總支出的比例不斷加大。同時，移民的文化程度普遍較低，難以適應城市環境，就業往往處于低水平收入階段。另外，移民有著不良的生活習慣和理財理念，當移民補助資金到手后，除了支付住宅的購買和裝修費用外，容易揮霍一空，比如經常性的賭博習慣，互相攀比買汽車等奢飾品等，會讓移民陷入二次貧困。在經濟困難發生的同時，移民的社會支持網絡由于遷移還未完全建立起來，從而誘發了貧困的惡性循環風險。

（二）社會融合風險

社會融合的過程是移民的繼續社會化過程。移民通過改變原有的生產生活方式，達到融合進新的環境，從農民變為市民的目的。移民在一開始進入城鎮生活時，由于生產生活習慣的突變，需要很長一段時間才能融入新環境。同時，要想完全適應城鎮的生活，重構新的社會關系網絡，或許需要一兩代人的時間。

移民原有的社會關系網絡是根據地緣和血緣關系建立起來的，具有自然性、脆弱性等特點。在移民搬入新城鎮之后，他們生活空間的變化造成了原來社會關系網絡的瓦解。移民的原住地不僅為其提供了土地、自然資源，更涵蓋了整個社會關系網絡，以及社區建設的整個關系紐帶。移民進入城鎮后，離開了土地，開始從事其他職業。原來的以地緣和血緣為紐帶的社會關系網絡逐漸消退，以業緣為紐帶的關系網絡逐漸與其分離。同時，社會關系網絡的構成也多樣復雜。移民在重建社會關系網絡的過程中，需要擁有更為復雜的網絡構成，極其容易讓移民進入社會融合的困境。

（三）社會管理風險

水庫移民城鎮化安置是人們從農民到市民的過程，并伴隨著生產生活方式的變化，如何保證移民生活更快更平穩地發展起來，則要確保有一個完備的社會管理體系。如果社會管理不到位，則影響移民市民化的過程，有著很大的潛在風險。譬如移民的養老、基本醫療保障、教育等方面得不到妥善處理，則對移民社會的穩定帶來隱患。

水庫移民城鎮化安置過程首先面臨的是戶籍的變化，基于城鄉二元結構的現實基礎，戶籍的變化將帶來移民所享有的各種相關政策的變化。在移民遷入城鎮之前，就要做好各種相關政策的落實。這就要求全面了解居民的生產生活，做到所提供的政策與移民自身的需求相契合。當然，移民的入住需要大量的人力、財力和物力，特別是對管理機構的要求比較高。如何滿足移民的服務需求，管理好移民小區，則需要社區管理機構付出更多的精力。如果社會管理不能滿足移民的自身需求，社會保障政策、就業扶持政策和教育等不能有效地發揮作用，都有可能成為影響移民社會穩定的風險因子。

三、水庫移民城鎮化安置中的風險治理

水庫移民城鎮化安置中的風險治理，目的在于通過各種現實政策和適當措施對風險進行規避，通過風險預防和風險控制，將識別出的潛在風險進行有效化解，從而達到減小或消除危害的目標。風險的治理，對維護社會穩定和人民生產生活有序發展發揮著重要作用。根據風險治理的原理，筆者將水庫移民城鎮化安置的風險治理分為風險預防和風險控制兩個階段。

（一）水庫移民城鎮化安置中的風險預防

水庫移民城鎮化安置中的風險預防，旨在源頭上對風險進行規避，避免潛在風險對移民造成的危害。風險預防是在移民進行安置之前就應該落實到位的事項。政策的合理化，社會保障的跟進，扶持資金的到位，都是在前期對風險進行規避和預防的必要手段。對于水庫移民來說，大多數移民的文化程度不高，職業技能欠缺，只能在土地里謀生活。而對于部分移民，由于常年在外打工，已經習得了大城市生存的手段，擁有嫻熟的職業技能，懂得如何在外生存。由于個體、家庭之間的差異，他們對于融入城市生活的難度不同。試想，如果對移民進行城鎮化安置設置一定的“門檻”，讓擁有在外務工經歷和文化水平高的移民有資格進入城鎮安置，讓其他移民在城郊進行土地安置或宗地安置。其實，這不是對移民部分群體的歧視，更多的是一種保護。選擇一個合適的生活環境，對移民今后的生產生活，居家過日子尤為重要。

其次，對移民進行城鎮化安置，應該要事先考慮到城鎮的環境人口容量。環境人口容量是指一個地區在可以預見的時期，利用該地的所有資源，在符合基本物質生活水平下，所能供養的人口數。當選擇某一地區進行移民安置時，必須要考慮到該地區的環境人口容量。一方面，移民大范圍的進駐城鎮，必然會占用該地區的資源，如住宅、醫院、學校、工廠、道路、水電等，都是對該地區資源的一種消耗。另一方面，如果該地區的環境承載力有限，本地居民必然會感受到移民的存在對他們產生的不利影響，進而產生一種抵觸和排斥心理。同時，移民也很難融入到該地區群體的當中，相對剝奪感油然而生。當本地居民的排外心理碰上了移民的相對剝奪感，風險隨處可見。

最后，政府需要快速建立水庫移民社會穩定風險預警機制，其是加強移民安置工作中各種社會風險防控的重要途徑。水庫移民社會穩定風險預警機制是在社會風險指標體系的基礎上建立起來的，旨在從水庫移民的社會風險的現狀出發，找出異常情況，并通過一定的模型和預警在風險發生之前，調整政策或改變策略，從而規避風險。

（二）水庫移民城鎮化安置中的風險控制

水庫移民城鎮化安置中的風險控制，強調在移民遷入城鎮后，對可能產生的潛在風險進行控制。移民小區的管理問題，移民的社會融合困難，移民的就業不順利等都是影響移民社區穩定的潛在風險。對于進入城鎮生活的水庫移民來說，失去了賴以生存的土地，就是失去了他們自身的生計。進入城鎮安置后，他們首先想到的是生計問題、就業問題，這同時也應該是政府工作的重中之重。“授人以魚不如授人以漁。”政府不應該僅僅只給移民每月的生活補貼，更應該教會他們如何進入工作崗位。對移民進行就業培訓是必須要實行的，如電腦技術等其他勞動技能的培訓。同時，形成企業“一對多”的幫扶就業也是必要的。移民有了自己的工作，才能維持長久的發展，擁有安心平穩的生活。

其次，積極引導移民融入到城鎮生活當中，培養其主人翁的意識。在進行移民小區管理建設時，一定要多吸納移民參與到自己小區的維護和管理當中。同時，在面對小區建設或關于移民生活的大問題上，要積極組織聽證會和討論會，讓移民充分的行使自我管理的權力。另外，加強移民與本地居民之間的溝通與聯系，幫助他們盡快建立起社會關系網絡，恢復熟人社會的面貌。

最后，如果在風險控制的過程中，不可避免地產生了矛盾或危機。這時，需要及時采取措施，控制矛盾的演變和危機的惡化。對于移民與城鎮居民之間的矛盾沖突，政府應該積極地調解，抓住沖突的根源，想方設法地解決沖突。政府一定要通過合理的渠道平衡兩個群體之間的利益，做到不偏不倚。同時，政府要建立移民與本地居民之間的社會關系網絡，加強兩者之間的溝通和交流。對于移民與政府之間的矛盾沖突，政府要本著“以人為本”的方針積極有效地回應與溝通。對于移民合理的要求，要盡力滿足；對于移民不合理的要求，要切實與移民溝通，不要試圖使用武力等手段，避免矛盾的進一步激化。

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