淺析水污染防治中的生態補償制度

孫 巍，孫 威

（東北林業大學文法學院，哈爾濱150040）

我國是一個資源豐富的大國，但同樣也是一個極度缺水的國家，隨著近幾年我國工業化進程的不斷加劇，各類工業廢水、廢油、化學廢品等不斷排入到關乎人們生活的江河湖海，形成嚴重的污染。黨中央、國務院高度重視水資源保護工作，十八屆三中全會提出：“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。”各級政府認真落實黨中央和國務院的要求，不斷強化對水污染的治理，扎實推進飲用水污染防治工作，使水資源的污染程度有所減輕。但是，我國是一個發展中國家，無法使當前的經濟發展與生態環境達到絕對平衡，水污染事件仍舊頻繁發生，這不僅嚴重危及水安全，也為我國造成不必要的經濟損失，影響生態文明建設進程。

一、生態補償制度概述

生態補償制度于1870年最先由美國麻省馬薩諸塞大學的學者提出，后相繼在荷蘭、德國、愛爾蘭、瑞士、日本等國家逐漸得到發展。美國和日本在此基礎上頒布了專項法律，并以國家強制力保證該項制度的實施。關于生態補償的概念，不同的學者對其有不同的理解，呂忠梅教授將生態補償分為廣義和狹義兩種理解。狹義上的生態補償是指對補償、治理、恢復因人類生存經營活動給環境資源所造成的污染與損害，而廣義上還應包含對因環境保護而喪失發展機會的人進行的實物、資金補償、政策性優惠甚至于為環保事業所做的教育科研支出。我國的生態補償制度起步較晚，上個世紀九十年代后才開始在部分地區進行試點運行，同時開始相關法律法規的制定。我國的生態補償工作起初主要側重于森林、草原保護方面，經過多年的發現，現已擴展到農業、礦產、濕地、自然保護區、水資源等多個領域。典型的成功案例則是退耕還林政策，該項政策通過國家轉移支付對農民進行補償，將耕地轉變回林地，客觀上起到了保護環境的積極作用。

雖然相較外國立法而言，我國的生態補償法制建設起步較晚，但隨著社會經濟的飛速發展及環保意識的覺醒，我國也開始對生態補償制度的法律保護予以重視。2017年新修訂的《水污染防治法》第8條規定：“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。”這是新法修訂之后新增加的內容及亮點，將水污染防治中的生態補償機制在總則中明確下來，指導分則的實施，確立其指導地位。

二、我國生態補償制度存在的問題

（一）生態補償資金來源過于單一

生態補償制度的設計宗旨，是想通過市場的自發調控，將生態環境的外部性予以內部化，使污染者為自己破壞環境的行為買單，使受益者為自己的所得利益付費。而實際情況則是主要由國家的財政撥款來進行生態補償，環境保護專項基金及環保稅費所占比重并不足以彌補生態補償的資金空缺。我國現在的生態補償以財政轉移支付方式為主，實質上則是國家及人民為少部分的污染者和受益者買單，這并不符合權利義務相一致的原則。而且由于我國各地區存在的經濟差異，直接導致了南方經濟發達的地區因為充足的財政投入形成良性的生態經濟循環，一些偏遠的貧困地區苦于資金不足而無法改善該地區的生態環境，長此以往，不利于我國的環境保護工作順利進行。

（二）沒有單獨的生態補償立法

將生態補償制度立法，就是要合理利用法的特性，借用國家強制力來保證生態補償制度的良好運行。我國的生態補償立法并非是完全空白，而是根據不同的部門、不同的情況散見于諸如《森林法》、《水污染防治法》等各個部門法中，在很多法規、規章中也都有所體現。這種立法模式的優點是能良好的適應不同的污染類型，因地制宜的解決環境問題，但是卻缺乏一個完整的體系，顯得龐雜無序，亟需一部能綜合指導所有生態補償工作的《生態補償法》。

（三）生態補償主體范圍不明確

在一次水污染事故中，往往會存在多方受害者。以2005年松花江苯污染事件為例，自污染源吉林省開始，經松花江流經黑龍江省，最終流進黑龍江及俄羅斯境內，匯入太平洋。這其中的直接受害者包含了吉林省、黑龍江省和俄羅斯境內的沿岸居民，而間接受害者則可能擴大到以松花江水作為飲用水源、生活生產用水的企業及個人。直接受害者較容易界定，但是間接受害者可能需要更多的證據甚至出現危害結果后，才能申請賠償。

三、對我國生態補償制度的完善

（一）推進生態補償市場化進程

我國的生態補償一直是以政府資金的轉移支付為主，形成了一種以政府為主導的模式。在社會主義市場經濟的背景下，國家的宏觀調控固然是行之有效，可以在促進經濟持續快速健康發展的同時，確保環境保護工作與之協調發展，但是國家可以提供給生態補償的資金畢竟是有限的，仍需維護經濟市場運行規律，加強市場的調節作用。通過國家的積極引導，探索開發更多的市場化生態補償模式，充分發揮市場的調節功能，淘汰舊工藝、舊設備以及低產能高能耗的產業，倡導發展循環經濟，將付費的主體從國家逐漸轉移到損害者和受益者一方，在減輕國家負擔的同時，也符合了公平正義的社會主義法治理念。

（二）加快生態補償立法進程

我國已陸續于2016年七月修訂《水法》和2017年頒布新《水污染防治法》，足見國家對水資源法律保護的重視。這里所說的生態補償立法，應當是由全國人大及其常委會作為立法機關狹義上的法律，而非國務院或各級政府制定的行政法規。制定專門的《生態補償法》，從其他部門法中涉及生態補償的部分歸納總結出其共同點后制定為總則，再根據不同的資源如水流、草原、礦藏、森林等制定適合不同種類資源的分則。《生態補償法》應注意同各類資源的單項立法區分開來，主要規定生態補償的主體范圍、賠償標準、補償方式及程序等內容，相當于生態補償制度的“說明書”，明確補償者和受償者各方的權利義務，同時通過法律獨具的國家強制力保障，更好的維護生態補償制度的運行。在《生態補償法》的基礎上，各個省、自治區、直轄市再結合本地區的實際情況，因地制宜的制定各地區的行政法規。參照《環境保護法》的慣例，各地區的行政法規亦可嚴于國家制定的標準。

（三）明確生態補償主體范圍

由于水資源的流動性，水污染中的生態補償主體范圍可能相當龐大，甚至可能不明確，因此，如何科學的界定補償主體范圍至關重要。生態補償主體范圍可分為補償者和受償者。補償者即造成污染的一方或因他人的環境保護行為受益的一方，又可分為以下兩類。一類是國家，《憲法》規定，我國自然資源的所有權歸國家所有，因此一切對環境的保護行為，國家均為受益者，作為國家的權力機關，政府應當成為生態補償的主體。另一類是非政府組織，如一些環保基金組織。這類基金組織通過平時的宣傳及提供資金，積極鼓勵民眾保護環境及提高環保意識，在生態補償方面也起到了一些作用。而受償者則主要指那些因保護環境而造成損失的人群，目前這類人的界定也存在一定困難。我國可盡快完善資源產權制度，將資源資本化，使受償者的損失得以量化，即方便損失的計算，又利于資源的合理配置。

四、總結

現針對水污染防治中的生態補償制度進行了簡要分析。我國的生態補償制度起步較晚，在部分自然資源進行試驗取得了很好的效果后，陸續推廣到其他種類資源的保護及利用上。生態補償制度有利于我國經濟的可持續發展和環境保護工作，但仍存在缺陷，建議推進生態補償市場化進程，將國家財政轉移支付轉變為市場自發調節為主，制定生態補償的單獨立法，并明確生態補償主體范圍。

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