北京非首都功能疏解面臨的問題及疏解方向

王德利

（北京市社會科學院，北京 100101）

一、北京非首都功能疏解面臨的主要問題

1.推動非首都功能疏解的體制機制尚未完善。北京疏解非首都功能的主要障礙來自體制機制，致使具體的行動措施缺乏可行性或可操作性，實現(xiàn)起來比較困難。非首都功能疏解應與新城、重點鎮(zhèn)的建設以及河北省的發(fā)展緊密結合，在解決北京“城市病”的同時，帶動周邊新城及河北的發(fā)展，提高周邊地區(qū)公共服務設施建設質(zhì)量，讓產(chǎn)業(yè)、人口等愿意去、留得住。以一般制造業(yè)、區(qū)域性專業(yè)市場、部分社會公共服務功能、部分行政事業(yè)性服務機構等為突破口，破除體制機制障礙，促進生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)自由流動。

2.功能過度集聚造成北京中心城資源環(huán)境壓力巨大。北京城市運營效率下降、交通擁堵、環(huán)境污染以及城市安全等問題的主要原因是人口和功能單中心聚集+“攤大餅”。北京是典型的單中心結構城市，城六區(qū)以僅占北京8.3%的國土面積，集中了全市60%的人口和75%的GDP、92%的三甲醫(yī)院及近100%的優(yōu)質(zhì)教育資源，承接了全市近一半的固定資產(chǎn)投資。未來集聚效應紅利仍在持續(xù)，人口仍在集中，單中心格局未發(fā)生根本變化，這在一定程度上反映了大城市發(fā)展的客觀規(guī)律。但城市功能要素的高度集中導致城市人口的加快集聚，對北京的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了一系列的影響。合理轉移人口和產(chǎn)業(yè)，構建合理的城市空間結構是北京建設世界城市的關鍵。

3.優(yōu)質(zhì)公共資源仍在北京不斷新建擴建，承接地配套條件存在較大差距。大型醫(yī)療機構、高等院校、大型文化體育設施等公共資源繼續(xù)在北京中心城聚集并不斷擴張。新城發(fā)展還未能承接疏解，目前的快速發(fā)展無法實現(xiàn)有效疏解，新城反而會成為新的外來人口主要聚集區(qū)。另外，北京周邊非首都功能承載地社會公共服務設施歷史欠賬較多，空間分布不平衡，整體水平較低，建設速度低于人口增長速度。

4.部分區(qū)域功能與人口匹配不協(xié)調(diào)，職住不均衡狀況加劇。北京區(qū)域內(nèi)南部與北部，東部與西南部發(fā)展不平衡。北部集中了城市經(jīng)濟的核心功能，而南城缺乏高等級的經(jīng)濟功能聚集區(qū)，基礎設施、環(huán)境設施、交通設施建設嚴重滯后。城市幾大邊緣集團以居住為主，就業(yè)等功能嚴重不足，大量居民每日“潮汐式”往返，致使交通壓力加劇，造成中心城人口呈現(xiàn)“中心城就業(yè)+郊區(qū)居住”的趨勢。

5.集體建設用地成為眾多非首都功能的主要集聚地。北京城鄉(xiāng)結合部集體建設用地總量大、增速快、成本低，促使其成為大量低端業(yè)態(tài)及外來人口的主要聚集地，這些地區(qū)集中了全市85%的流動人口以及80%以上的違法建設用地。加快推動非首都功能疏解，促進集體建設用地集約高效使用，迫切需要加快出臺相關政策，嚴格控制集體建設用地的建設規(guī)模及開發(fā)強度，加大拆除違法建設力度，縮小非首都功能滋生空間，將集體建設用地納入市場化、法制化、規(guī)范化管理的軌道。

二、北京非首都功能疏解方向與承接重點

1.天津承接非首都功能的方向與重點。針對北京市優(yōu)勢創(chuàng)新資源，將產(chǎn)業(yè)鏈下游延伸至河北，實現(xiàn)京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。天津承接北京非首都功能的重點主要集中在制造業(yè)、服務業(yè)以及農(nóng)業(yè)三個方面。制造業(yè)承接方面主要立足于天津制造業(yè)的發(fā)展，圍繞高端裝備制造、航空航天、汽車和生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)鏈。服務業(yè)承接方面主要集中在北京金融、教育、科研、醫(yī)療等公共服務資源，積極承接相關產(chǎn)業(yè)轉移，促進區(qū)域公共服務資源的均衡化。農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展方面主要圍繞都市圈“菜籃子”生產(chǎn)基地、農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范基地、環(huán)京津1小時新鮮農(nóng)產(chǎn)品物流圈建設，推動區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展共贏。

2.石家莊承接非首都功能的方向與重點。基于石家莊作為河北省會城市的服務功能定位，重點圍繞醫(yī)療、教育及健康養(yǎng)老三大方面承接非首都功能疏解。醫(yī)療資源承接方面要重點圍繞北京重點醫(yī)院，在石家莊合作建設分院或?qū)？漆t(yī)院，與北京著名三甲醫(yī)院開展深層次合作。加強醫(yī)療技術交流，推進醫(yī)療隊伍建設，建立疑難病例雙向會診制度。教育資源承接方面要積極構建優(yōu)質(zhì)教育平臺和服務政策，吸引北京“985”“211”等重點大學到石家莊合作辦學，彌補石家莊重點高校的差距。加強與北京重點職業(yè)教育機構的合作，立足于職業(yè)教育訂單培養(yǎng)模式，建立面向北京、天津乃至全國的職業(yè)教育勞動培訓輸出基地。健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)承接方面要立足石家莊醫(yī)療等現(xiàn)狀基礎，吸引北京養(yǎng)老機構向石家莊轉移，促進石家莊和北京養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

3.唐山承接非首都功能的方向與重點。產(chǎn)業(yè)承接方面要充分發(fā)揮唐山市曹妃甸與蘆臺漢沽兩個協(xié)同發(fā)展示范區(qū)的作用，與北京協(xié)同建設工業(yè)園區(qū)，擴展唐山工業(yè)園區(qū)與北京及天津的合作方向，基于“總部研發(fā)+生產(chǎn)基地”的發(fā)展模式，加強產(chǎn)業(yè)投資，進一步吸引北京、天津非核心產(chǎn)業(yè)轉移到唐山地區(qū)。教育資源承接方面要通過制定一系列優(yōu)惠政策及對接平臺，吸引北京化工大學、北京科技大學等科研機構與唐山合作辦學，提高唐山高等教育水平。推動唐山職業(yè)教育機構與北京職業(yè)教育的對接，重點引導唐山教育機構主動與北京職業(yè)教育機構互動交流，加強唐山職業(yè)教育與北京教育資源等的互聯(lián)互通。醫(yī)療資源承接方面要進一步落實京、冀、唐、曹四方《醫(yī)療協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議》，加強曹妃甸醫(yī)療機構與北京重點三甲醫(yī)院的對接。

4.保定承接非首都功能的方向與重點。通過雄安新區(qū)以及北京周邊微中心建設，積極承接科技創(chuàng)新企業(yè)、中高端制造業(yè)、汽車零部件加工業(yè)以及區(qū)域性物流產(chǎn)業(yè)。在成果轉化、產(chǎn)業(yè)轉移、科技創(chuàng)新建設等方面強化與北京及中央機關的對接，積極爭取國家試點。按照《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》及河北省相關上層規(guī)劃，圍繞產(chǎn)業(yè)一體化、交通一體化、生態(tài)環(huán)境建設三個重要突破口，加快與京津的協(xié)同發(fā)展進程。

5.廊坊承接非首都功能的方向與重點。加強三河、大廠、香河與通州、武清的對接，依托燕郊城區(qū)、潮白新城、燕郊高新區(qū)等，構建以健康養(yǎng)老、文化創(chuàng)意、休閑旅游、商務服務等為主導的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，重點承接京津電子信息、高端裝備制造、生物醫(yī)藥等現(xiàn)代制造業(yè)。基于安次、廣陽、永清、固安等的重點區(qū)域建設，與北京共建新機場臨空產(chǎn)業(yè)園區(qū)及京南科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)，積極承接北京科技成果在廊坊轉化，構建以金融、商務會展等為主導的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。依托霸州、大城等的產(chǎn)業(yè)基礎及區(qū)位優(yōu)勢，與天津靜海、滄州、保定等共同打造現(xiàn)代制造業(yè)集聚區(qū)，協(xié)同承接京津現(xiàn)代制造業(yè)轉移。

6.秦皇島承接非首都功能的方向與重點。基于秦皇島產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎及生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，綜合考慮北京非首都功能疏解重點及方向，有針對性地承接北京行政事業(yè)單位、央企總部、醫(yī)療教育等優(yōu)質(zhì)資源，針對科技成果轉化企業(yè)、高端裝備制造業(yè)以及區(qū)域性物流批發(fā)市場等制定支持政策，在用地、稅收等一系列配套體系建設方面制定優(yōu)惠措施，吸引京津非核心功能到秦皇島落地，打造京津非核心功能疏解示范區(qū)，形成帶動示范作用，吸引更多的非首都功能轉移到秦皇島。

7.滄州承接非首都功能的方向與重點。產(chǎn)業(yè)承接方面要加快吸引京津重要石化產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)等入駐滄州，實現(xiàn)京津冀跨區(qū)域資源調(diào)配均衡，擴大企業(yè)發(fā)展空間，進而提高企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力；基于引進企業(yè)構建京津冀高技術產(chǎn)業(yè)基地、先進制造業(yè)基地、國家能源原材料保障基地等。科技成果轉化承接方面要加強滄州與北京中關村、科研院所及重點高等院校等的科技合作，提高京津高技術產(chǎn)業(yè)在滄州的轉化能力，協(xié)同共建高技術產(chǎn)業(yè)轉化基地。文化教育產(chǎn)業(yè)承接方面要積極吸引北京“985”“211”到河北建設分校，與京津知名職業(yè)院校合作，在滄州共建人才培養(yǎng)培訓基地。積極爭取京津著名初中、小學等在滄州聯(lián)合辦學，探索義務教育階段人才聯(lián)合培養(yǎng)模式，打造京津冀重要的教育疏解承接區(qū)。

8.張家口承接非首都功能的方向與重點。產(chǎn)業(yè)承接方面要基于張家口可再生能源示范區(qū)建設的機遇，依托新能源裝備制造集聚區(qū)、可再生能源科技創(chuàng)業(yè)城等承接載體，加強張家口與京津在新能源研發(fā)、轉化等方面的協(xié)同合作。依托張北、經(jīng)開區(qū)，圍繞京津需求，構建全國一流的云計算產(chǎn)業(yè)鏈條。大力推動無公害綠色食品的生產(chǎn)，將張家口打造成京津重要的無公害食品生產(chǎn)基地。社會服務承接方面要加快張家口微中心建設，主要包括張家口市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、洋河可再生能源示范新區(qū)、崇禮區(qū)、下花園區(qū)、懷來縣等，基于區(qū)域生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢及現(xiàn)狀發(fā)展條件，主要承接北京醫(yī)療、會展、培訓等社會服務功能。依托張家口重點醫(yī)療機構，與京津三甲醫(yī)院協(xié)同建設健康養(yǎng)老基地，推動張家口旅游、醫(yī)療、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。物流、專業(yè)批發(fā)市場承接方面要依托張家口現(xiàn)狀大型特色商貿(mào)物流結構、交通樞紐等，吸引北京區(qū)域性批發(fā)物流市場等落戶張家口。

9.承德承接非首都功能的方向與重點。健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)承接方面要基于承德生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，構建以市場為主體，政府引導發(fā)展的健康養(yǎng)老體系，加快吸引更多的京津醫(yī)療康養(yǎng)機構到承德設立分支機構，協(xié)同建設承德品牌。教育醫(yī)療承接方面要推動承德大中專院校與京津高校及科研院所聯(lián)合辦學或者在承德設立分支機構，在重大項目申報等方面形成聯(lián)合協(xié)同效應。在醫(yī)療承接方面，積極承接北京重點醫(yī)院的專業(yè)特色部門入駐承德，共建具有康養(yǎng)一體化功能醫(yī)療機構或綜合服務中心。