“三權分置”制度助力供給側結構性改革探索

劉怡君

（中南財經政法大學經濟學院，武漢430073）

一、前言

十九大報告明確提出，要實施“鄉村振興戰略”，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度。其中，完善“三權分置”制度，發展多種形式適度規模經營，是破解農業發展困局的關鍵力量，也是推動農業、土地供給側結構性改革的重要舉措。

二、三權分置制度的內容

2017年中央一號文件提出：“深化農村集體產權制度改革，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權三權分置辦法。加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整個省試點范圍。”這是以習近平同志為核心的黨中央審時度勢后對我國農地制度改革做出的重大戰略決策，也是新時期、新階段抓好農村土地制度改革的主要抓手。

（一）理論內容

農地“三權分置”制度是繼家庭聯產承包責任制之后又一制度創新。它的理論內容是：在家庭聯產承包責任制的基礎之上，將土地經營權與承包權分離。即農村土地所有權歸集體所有、承包權歸原農戶所有、土地經營權歸實際經營者所有。

三權分置的核心思想是：堅持集體所有權、穩定農戶承包權，放活土地經營權。堅持集體所有權就是堅持社會主義經濟制度不動搖；穩定農戶承包權，與十九大報告中提出的“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”思想一致，保證在未來很長一段時間內，農民將可以從土地中獲得收益；放活土地經營權，這是最重要的改革部分。將承包權與經營權分離，那么承包者不一定是經營者，這意味著農民有權將土地流轉給別人耕種，農村集體土地可通過經營權流轉的方式進入土地的二級交易市場。所以三權分置制度既保持了土地公有制和家庭承包責任制，又放活了土地經營權，促進多元流轉，把農村資源這塊盤活了。

農民無論是出于進城或其他目的不愿耕種土地，都可以把農地經營權流轉出去。農地流轉主要有轉包、轉讓、互換、出租、入股等方式，也可以通過有償方式一次性退出。轉包是指承包方將土地經營權轉給在同一集體經濟組織中的其他農戶去從事農業生產經營，較多發生在農村的內部親友間；互換是指農民為了解決承包地細碎化問題，在交換承包經營權的前提下進行的承包地塊的交換；轉讓是指由原承包方申請將土地承包權轉讓給其他農戶進行農業生產經營，發包方同意申請后，原承包方的承包權將不再存在；出租是指在一段期間內，承包方將經營權租賃給他人從事農業生產經營活動；入股是指把土地經營權和承包權作為股權，在土地承包合同規定的時間內且在不改變土地的原有用途的前提下，允許土地的承包經營權權利人以土地承包經營權出資入股組成農民專業合作社或股份公司去從事農業生產經營活動。入股把農民承包的土地從實物形態變成了價值形態，讓一部分農民獲得股權后有機會從事二、三產業。但是值得注意的是，過去的這五種土地流轉方式普遍運用的詞匯還是“承包經營權”，并沒有及時因為經營權和承包權分離而修改。

（二）土地流轉的兩種形式

目前我國土地經營權流轉形式可分為兩種，自發進行的分散的經營權流轉模式和有組織的集中經營權流轉模式。經驗表明，小而少的農戶之間通過轉包、轉讓和互換等方式自發進行的分散的經營權流轉效率不高，常常會造成土地資源的利用率和集約化程度較低的問題。而在有組織的集中的經營權流轉模式中，通常會有政府的參與。如河南省鄧州市常樓鎮，農戶將土地自愿出租給政府，政府將土地統一整治之后出包給企業。此模式能給村集體和農戶都帶來更好的經濟效益，轉出經營權的農民不僅可以獲得租金和分紅，也能有機會到城市務工，村集體也可以按比例收到承包企業的分紅。

（三）三權分置制度在部分地區的實踐

在具體實踐過程中，由于在經濟、資源、土地狀況等方面的差別，三權分置制度在我國多地區的實踐呈現出多元化與節約化的特點。例如，在珠三角地區，農民積極探究土地股份合作經營模式，以自己承包經營的土地經營權入股，所在集體統一經營所有的土地；在湖北沙洋，農戶“按戶連片”集中起來經營土地，把自身承包的小塊土地整合成大塊土地合作經營，保證農戶的承包權；在山東省濟寧市，堅持走市場化農業生產經營模式。在土地的經營主體不變的前提下，農戶借助專業的農業服務組織、農業服務合作社開展生產經營活動或在市場上購買服務；在上海松江，各村集體積極引導土地向種糧大戶和家庭農場集中，形成了規模化經營土地的模式。

三、三權分置制度的優越性

（一）助推城鎮化并減輕外出務工農民的負擔

當前，中國的城市化率已經超過56%。隨著城鎮化的不斷發展，會有更多的農村人口向城市轉移，這種情況可能會造成農村耕地大量閑置。但是三權分置制度可使這些閑置土地流轉起來，不但可以使其參與到生產經營活動中，培養出一批專業大戶、家庭農場，來形成農業的現代化主體。而且也使外出務工的農戶因土地的承包權而持續獲益從而減少在城市的生活壓力，他們可以安心地從事非農工作去獲得較多的非農收人，如果在條件成熟的時候，這部分農民將有機會實現常住人口城鎮化。三權分置制度大大促進農村的剩余勞動力在城鄉之間的合理流動以及城鎮化的發展，能夠實現土地承包者農戶、村集體和土地的經營主體的合作共贏。

（二）農民的租金收入和分紅得到提高

在自發的分散的土地流轉模式下，農戶可以通過將土地出租獲得租金。在有組織的集中土地流轉模式下，農戶將土地出租給政府由其統一整治可以獲得更高租金。如河南省鄧州市常樓鎮，過去土地大多是靠天吃飯，收益很少，農民之間互相轉包也就是每畝每年200～300元的租金，現在政府出面，每畝每年可以有600元的租金。政府在統一整治后再租給生產經營企業。這些企業通過規模化集中農村土地發展規模農業，實現農產品的規模生產效益。集中整合實現農業生產的集約化與規模化，有利于信息化、機械化和科技化農業生產方式的推廣利用。企業受益越多，每年分給村集體以及農戶的分紅就越多。而且，這些整治后連片成方的農田，每畝經營權的再流轉即使提高租金，仍可吸引更多的經營主體前來洽談。

（三）促進土地資源利用

集中的有組織的土地流轉方式，通過打破過去一家一戶的土地界限，新增的耕地數量相當可觀。如：河南省鄧州市孟樓鎮大約95%的農戶都將土地出租給了政府（約6萬畝），政府僅通過將這些土地打破村組界限、統一劃片、重新整治，就新增耕地7 000多畝。使得該村落在保證基本農田不減少、不突破“耕地紅線”的前提下，有了更多的余地。而這些新增的流轉收入，也按比例分給村集體、土地開發公司作分紅。所以農民在土地流轉租金的基礎上，每年還有額外的分紅，村集體也有了收入。

（四）節約土地承包公司的信息和改造成本

在集中的有組織的土地流轉方式下，土地承包公司只需要直接與政府洽談而不必直接挨家挨戶和有地的農戶打交道，大大節約了信息和溝通成本，提高了承包效率。同時，政府將土地集中連片流轉到手以后會進行了一些基本改造，如打破村組界限，使土地由分散化變為集中等。土地承包公司可以減少在這一環節的改造成本，集中精力去生產經營。

（五）使土地資本化成為可能

三權分置制度使農地的經營權成為獨立可交易的權屬，既可以直接流轉或出租，也能將該權屬抵押、轉移以及證券化。比如不屬于同一農村集體的連片土地的農民承包者仍可將連片土地的經營權打包并通過信托計劃和集合權益計劃等金融創新產品委托專業人員進行管理。農民從中享受權屬增值收益，提高其在經營權處置這方面的收入。

四、我國當前土地供給側改革的目標及存在的問題

（一）土地供給側改革目標

2015年，習近平主席提出，供給側結構性改革問題可歸結為“三去、一降、一補”即去產能、去庫存、去杠桿、降成本和補短板五大任務。2016年一號文件首次提出“農業供給側結構性改革”，土地一直以來是生產要素市場的重點，深化農村土地制度改革是農業供給側改革的重要內容。我們必須以市場為導向，以土地經營權的流轉為載體，實現傳統農業經營方式的創新和土地經營權高效有序的流轉。

農村土地供給側結構性改革目標有四個。第一，打破政府在土地供給的壟斷地位，促進土地這一生產要素在市場上的流動，進而提高其資源配置效率；第二，在產業融合趨勢下調整用地結構，保障符合產業導向的項目實施，并清理無效、低效的土地供給；第三，降低企業拿地的成本，激發企業的創新潛力；第四，加強農村閑置土地的利用管理，提高閑置土地的處置能力，使其可持續發展。

（二）農村土地供給端存在的問題

1.農用地質量、數量下降

我國土地資源稀缺，尤其是耕地資源，約占世界9%的耕地承載著世界20%的人口需求。隨著農用地保護壓力的增加，農用地數量和質量不斷下降，且農用地的經營規模在總體上呈現“小、散、碎”的特征，農業的市場化和科技化程度較低。因此要以約占全球9%的耕地、6%的可更新水資源以及4%的森林資源去養活約占全球20%的人口仍然面臨較大環境承載和糧食壓力。

2.農村土地閑置情況嚴重

農村“三塊地”改革是指包括宅基地、農村經營性建設用地和農村土地征收的聯動改革，由于城鄉二元的土地結構設計，農村建設用地權能長期缺位，僅有占有和使用的權利，缺乏處分權，農村宅基地至今都無法“同地、同權、同價”自由流轉，集體經營性建設用地流轉也處于試點階段，導致農村建設用地使用效率低下，造成了“空心村”等土地閑置浪費現象。

3.土地整治目標單一且統籌不足

我國開展現代化的大規模土地整治還不到20年的時間，其中較多強調的是土地整治在新農村建設和耕地保護中的作用，并未認識到其對于調節土地供給側結構、調整我國國土關于“生活、生產、生態”的空間結構和布局重要功能。而且目前土地整治仍以增加耕地面積為單一目標，主要關注的是耕地的調整改造以及地塊規整等方面，對“路、水、村、林、城”等對象的綜合整治相對缺乏，忽略了對“山、水、林、田、湖”等生命共同體進行生態保護的作用。

五、三權分置制度助力供給側結構性改革

（一）三權分置制度有利于解決土地供給端的問題

三權分置制度放活經營權，極大地提高了土地這一生產要素在土地市場上的流動性，不僅可以大大減少耕地閑置問題，而且通過集中化的流轉以及規模化、技術化的生產經營，提升農地的數量和質量。既有助于實現土地供給側改革的目標又能推動土地供給端問題的解決。

（二）三權分置制度為供給側“去庫存”間接助力

三權分置制度通過提高進城務工人員閑置土地利用率以及收入提高等方式助推農村人口城鎮化的發展趨勢，不僅為農民工市民化提供了物質基礎。而且也促進了區域結構的改革。在條件允許的情況下，部分進城務工農民將有能力成為常住人口。為了擴大有效需求、打通供需通道、消化庫存，建議針對農戶進城買房給予優惠補貼。同時，農村人口城鎮化的推進使得租房需求同步增長，鼓勵自然人和各類機構投資者購買庫存商品房從而成為租賃市場的房源提供者。三權分置通過間接對購租行為的影響助力供給側“去庫存”改革。

（三）三權分置制度為供給側“降成本”間接助力

通過有組織的集中的土地流轉方式，政府打破了農戶之間田地的界限并在初步改造之后統一出租給土地承包公司進行生產經營活動，既節約了土地承包公司的信息和溝通成本，又節約了其一定的初步改造成本。而且通過土地承包公司進行適度集約化、規模化、科技化生產，通過提高自身的生產效率降低公司的生產成本。

（四）三權分置制度為供給側“補短板”間接助力

具體來說，農地三權分置制度為三個“補短板”助力。第一，補糧食安全短板。放活經營權提高土地流轉效率，有助于促進農業的適度規模經營和現代農業的發展，通過提高耕地的利用率，增強農村的綜合生產能力，補充糧食安全“短板”；第二，補財產權缺乏的短板。放活經營權且允許抵押可促進農民財產權的實現，大大增加農用地作為資產的流動性，使其資產屬性得以顯現，補充農民財產權缺乏的短板；第三，補城鄉統籌發展短板。通過三權分置制度加快土地這一生產要素在市場上的流轉，更有利于發展現代農業，提高農村土地機械化和科技化程度。同時，通過獲取租金、分紅以及經營權屬抵押、轉移乃至證券化享受的權屬增值收益，農民收入水平也在逐漸提高。農民生產生活條件得到改善，縮小城鄉之間的差距。

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