淺析環保NGO參與社會治理的困境及應對策略

孟子煜

摘要 我國現在處于轉型時期，社會問題多發、頻發、突發，并且出現了利益的多元化和分層化，政府失靈和市場失靈的情況不可避免，這就需要社會組織來協助政府緩解矛盾并滿足公民需求。環保NGO是以環境保護為使命建立的非政府組織，關注人們賴以生存的環境，是我國環保事業中的一股重要力量。本文闡述了非營利組織在社會治理中扮演的角色和發揮的作用，分析了我國環保NGO目前在參與社會治理中面臨的問題，并試圖提出一些解決策略。

關鍵詞 非營利組織 社會治 理環保NGO

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.306

NGO（Non-Governmental Organizalions）又稱非政府組織、社會組織、非營利組織，是指不以營利為目的、主要開展公益性或互益性社會服務活動的獨立的民間組織。美國學者撒拉蒙（LesterM.Salamon）教授歸納出NGO具有正式性、民間性、非營利性、自治性和志愿性的五個特征。改革開放以來，我國工業化程度隨之提升，生態環境的急劇惡化不僅影響公民的身心健康，并且持續破壞著人類賴以生存的家園。經濟發展和環境保護的沖突，使得在環境治理的問題上經常出現政府和市場失靈的情況，而以保護環境為宗旨的環保NGO，其公益性的目的得到了國家和社會的支持，在社會治理中發揮著重要的作用，目前環保NGO已經成為衡量一個國家環境保護事業發展程度的標志。

一、社會治理中的NGO

（一）社會治理的主體關系

社會治理是指以政府、市場和非政府組織為主體的三個行動體，以協同合作的方式以及平等、互相尊重、共建和諧社會的價值觀念，通過共同參與、協同解決、公共責任機制，來共同推進公共事務的治理。通常來說，政府是法律及政策的制定者以及實施者，是權威的代表，政府需要以一個公正、公平的形象來維護社會的秩序，在社會治理中以宏觀的整體性為基礎，具有剛性。而企業是以市場為基礎，以利益為導向的團體，服務限于與其具有交易性的群體。在環境問題中，由于企業要考慮經濟效益、政府要考慮經濟發展，所以時常會出現政府和市場雙失靈的情況，這時候就需要關注社會和人民權益的環保社會組織，以發聲、溝通、協調、合作的方式參與社會治理，緩沖多方之間的矛盾，推動環保工作的進程。實際上，社會組織解決了分散化的社會力量如何能高效、有效參與社會治理的問題。不同于社會管理，社會治理更聚焦于聯動社會與公民的力量來激發社會組織的活力，預防和化解社會矛盾，其主體之間更多的是平等、合作及責任共同體關系——以合作的方式共同承擔社會治理的責任，以對話交流的機制來形成多方支援配合。

（二）環保NGO參與社會治理的作用

近年來，我國的環境問題日漸嚴重，以“霧霾”為代表的空氣問題使得人們開始逐漸意識到污染所帶來的深刻變化。環境屬于公共資源，與每一個人密切相關，環保NGO以公眾利益和意見為基石，與其他社會治理主體進行深入互動，旨在推動環保進程。

1.教育倡導。由公民參與的非營利組織是一個培育公民意識，訓練公民行為的重要場域，更是教育倡導公民環保意識的重要途徑。作為我國環保NGO最基本的一項工作，教育與倡導工作一般會通過舉辦環保講座、發放傳單、組織競賽以及聯合媒體宣傳等途徑，其目的是提升我國公民的環保意識和知識，訓練公民日常的環保行動，是社會治理中的重要環節。

2.立法監督。NGO在社會治理中扮演著監督政府及企業的重要角色。當經濟發展和環境保護產生沖突，政府和市場不能有效發揮其作用時，環保NGO可以代表人民群眾來對政府和企業進行輿論監督，通過協商、溝通、游說等方式使其履行自己的環保責任，并向政府獻言建策，推動相關立法及政策的進程。同時，一些環保NGO還開展環境質量的認證評定，以第三方的身份為大眾提供真實信息，有利于公民參與監督。

3.緩沖溝通。由于環境訴求而引起的群體性沖突事件近年來不斷增加，比如松花江污染事故、大連海岸油污染事故等，不僅給民眾造成了傷害，同時也消解了政府的權威性。環保NGO在面臨群體性事件時，是政府、企業和民眾溝通的橋梁，在這一過程中，“經過沖突、對話、協商、妥協，落實公共責任，追求公共利益，達成平衡和責任整合”。

4.提供公共服務。政府購買服務類似于政府和社會資本合作，即PPP模式（Public-Private Partnership），這種將企業及非營利組織參與進政府的社會治理建設的創新模式，使得治理的效率及質量獲得提高。在環境治理方面，環保NGO為政府提供購買服務，可以減少政府的成本，并使得服務效果最大化，滿足公眾需求、社會需求和環境需求。

二、環保NGO在社會治理中出現的困境

黨的十九大報告指出，我國社會矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，為了解決新的社會矛盾，報告同時提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”，完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。盡管政府已經意識到創新社會治理的重要性，但是由于我國NGO起步時間較晚，所以經常會囿于自身建設、體制建設和公信力建設而影響社會治理的進程和成效。

（一）NGO自身建設之困境

首先，資金不足。《中國環保NGO發展狀況報告》中提到：“我國76.1%的環保NGO沒有固定經費來源。由于經費不足，超過60%的環保NGO沒有自己的辦公場所，96%的全職人員薪酬在當地屬中等收入水平以下，其中43.9%的全職人員基本沒有薪酬。”可以說，資金不足是環保NGO參與社會治理中面臨的最主要的問題，這主要是由于其“公共物品”中的非排他性和非競爭性，因此難以實現收費服務，所以很多NGO在舉步維艱的維系生存，對于其發揮社會治理的作用則無暇顧及。其次，專業性不足。環保事業具有很強的專業性，比如對于空氣的監測、對生態平衡的建議等。NGO想要真正參與社會治理，開展環保科學技術的研究是必不可少的一項工作，這不僅能推動環保科技的發展，也能對政府和企業施行有效監測，這便需要大量專業性人才，而實際上由于其公益性事業的特點，目前環保NGO中大多數從業者為志愿者及社會兼職人員，傳統就業觀及工資水平等也導致了吸納專業人才難的困境。

（二）NGO體制建設之困境

由于歷史沿革，我國NGO機關化、行政化的傾向較濃，大多有權威的NGO是依靠政府的支持鼓勵而建設的，其本質沒有完全脫離官僚體系之外，所以大多數行動依舊是根據政府的宏觀指導，極少發揮與其他主體平等對話的作用，而對于草根環保組織，則很難發展壯大，大多數環保NGO目前的生存狀態堪憂。并且，由于經驗不足，NGO在如何與政府在環境保護的合作上仍然在探索。目前，政府購買社會組織服務已屢見不鮮，但在環保領域推進卻很困難，這主要是由于政府環保部門對其服務認識不足，環保服務也沒有其他領域（如養老、扶貧等）的效果立竿見影。

（三）NG0公信力建設之困境

非營利組織以公益立身，以群眾為基礎，要想真正參與社會治理，首先需要公民參與與、和公民認同，NGO只有獲得了社會的信任，才能影響到政府的決策過程，才能有能力獲得經費。但隨著“紅十字會”、“太陽村”等貪污捐贈款事件的發生，非營利組織一度被推到公信力危機的風口浪尖之上。同樣，對于環保NGO，由于公信力不足，在社會治理過程中會面臨參與困境和信任困境，影響項目實施效果。

三、應對策略

（一）推進NGO體制的改革

非營利組織在緩和社會矛盾、解決社會問題有著舉足輕重的地位，政府要想充分發揮其創新社會治理主體的作用，實現“人人有責，人人盡責”的社會治理局面，首先應該對具有政府性質的NGO“放權”，逐漸將社會領域的事務還權于社會，因為社會治理的主旨就是“在這‘三足的多元互動之中尋求政府與市場和公民社會（其主體為非政府組織）之間的動態平衡。”在這一過程中，政府可以以立法的形式確立非政府組織的社會地位。

（二）推薦法律法規的完善

在法律方面，完善環境訴訟法。環境保護需要法律法規的支持，當面臨環境破壞時，法律應該確保環保NGO可以以原告的身份來提起訴訟，這對政府和企業也是一種監督。在稅收政策上，我國政府應該建立非營利組織接受捐贈的稅收優惠政策，捐贈人本身也應享受減稅待遇，這樣能夠促進公眾捐贈的積極性，推動公益事業的發展。

（三）推進NGO與企業合作

在環保方面，作為社會治理的主體，NGO可以與企業進行合作。企業在開發產品時，NGO利用環保的理念和專業的知識為企業提供建議以及技術支持，從源頭、產品使用以及垃圾回收方面減輕污染，同時企業通過產品的盈利為NGO提供充裕的資金，實現社會治理和經濟效益的雙贏。

（四）推進NGO自身建設

在內部管理機制方面，NGO應該建立完整的規章制度，加強組織財務的透明度，保證財務用處的清正廉潔，贏得公眾的信任。在人才機制方面，非營利組織內部應該建立健全人才引進制度，加強人力資源開發，有針對性的對環保專業人才及組織管理相關人才進行招聘。同時，國外無數成功的經驗表明NGO應該重視對有創新能力的領導人的培養，對人才進行領導力的培育，帶領非營利組織與社會治理主體溝通、對話、協作。