當前村干部監督的基本原則探析

楊招繼　李佳

摘要 當前我國村干部監督主要從兩個方向展開并發揮作用：一是自上而下的黨政機關的權力監督，二是自下而上的村民及村級監督機構的權利監督。然而在實踐運作中這種雙向度的監督方式所形成的監督體系出現了無力、無據、無序、無度等問題，因此需要加強對村干部監督體系的制度設計，尤其是要確立監督工作工作原則，做到四“有”，以促進監督工作有效發揮作用與效力，使監督工作有章可循，并將村干部監督工作向縱深推進。

關鍵詞 村干部 監督問題 監督原則

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI；10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.301

為將我國的監察工作向有序性、經常性方向推進，黨和政府進行了精心而周密的頂層設計。習近平總書記在十九大報告中提出進行國家監察體制改革，實現監察體系全覆蓋，并在此基礎上先后籌備建立了國家、省、市、縣四級國家監察委員會并出臺了監察法，為我國監察體制改革指明了方向。以此為契機，我國廣大農村基層地區也應積極響應黨和國家號召，將監察體制改革向基層延伸，以實現中央和地方監察工作的相互配合。其實早在建設國家監察體系之前，農村基層監察體系就已經建立起來，雖然在成效方面有些差強人意，但這也為構建和優化村干部監督體系打下了良好的基礎。凡事先設而后能立，村干部監督體系的建立必須事先確定起監督原則，才能使村干部監督體系執行起來有章可循，沿著預設的正確方向運作，起到良好的監督效果。

一、村干部概念界定

關于村干部概念的界定，不同學者給出了不同的觀點，西方以代理人角色和利益角度對村干部概念進行的界定更適合優化村干部監督原則的實際需要。美國學者蕭鳳霞指出：村干部是國家和鄉村之間的中介者，他們扮演著國家代理人的角色。美國學者杜贊奇在研究中國華北農村時提出：村干部的贏利型經紀人角色決定了其行為動機主要在于圖利，其目的是以職權換取最大的個人利益。而村干部的國家代理人角色偏向于對國家的忠誠，其行為動機主要出于責任感。贏利型經紀人偏重于鄉村當家人的角色，而國家代理人常常不惜犧牲鄉村利益來謀求一己私利。他們既是自身利益的代表人又是集體利益的代理人，在自身利益和村集體利益之間發生雙重角色沖突時，他們更多地傾向于滿足自身利益需求，要么選擇辭職要么在角色與利益之間找尋平衡點。

二、當前村干部監督體系存在的問題

（一）監督無力

當前我國村干部監督方式多種多樣，但各類監督方式的有效性是不同的：一般來講，首先是上級黨委監督，其次是上級政府的行政監督，緊接著的就是紀檢監察機構的黨紀政紀監督，再之后就是新聞媒體監督、村務監督委員會的監督以及村民監督。當然總體情況如此，各地區具體情況可能會略有不同。監督體系中主要發揮效力的是自上而下的黨政機關的監督，但只靠黨內監督并不能使監督體系的效用有效發揮，“木桶效應”啟示我們目前村干部監督體系整體功能的發揮主要受限于短板，而這塊短板恰好是最有提升空間的自下而上的權利監督。而權利監督作用的發揮在很大程度上又有賴于村民代表和村務監督委員會委員的質量，簡單來說就是人的因素。一方面由于目前大多數村莊經濟、政治、文化等方面建設雖有很大程度的進步，但與城市或者其他發達國家村落相比還不夠先進，另一方面又由于工業化、城市化的吸引使得優秀的青年人才離開農村進入城市發展，農村地區“空心化”狀況較為嚴重，這些問題尤其是人才問題成為制約權利監督的重要原因，解決不了人的問題就無法提高權利監督的質量，進而導致監督無力的狀況。

（二）監督無據

“據”一方面是指事實證據，要做到監督有實，一般來說鑒于監督主體自身文化素質、思想觀念等因素的影響，自上而下的監督比自下而上的監督要注重證據的多，村民一方面能在一定程度上起到監督作用，但另一方面也會由于小農思想等觀念的影響而從個人角度出發主觀臆想甚至編造村干部的功過是非，不講事實、“沒理辯三分”現象也時有發生；另一方面是指法理依據，我國實行基層群眾自治制度已有多年歷史且一直隨著時代和國家的進步而不斷的發展，各種相關法律法規也在不斷地豐富，但關于村干部監督方面的法律仍不夠健全和完善。以民主監督為例，《村民自治法》雖然規定了村民的監督權利和地位，但是法規籠統，村民的權利及其行使方式不夠具體，可操作性也不強。《村民監督委員會組織法》也給予了村務監督委員會法定地位，但是由于村務監督委員會是下設在村委會和村黨組織底下的一個分支，因而出現了監督主客同體和結構倒置的情況，這就出現了法理與事實不相符或者不適應的現象，因而監督無據問題也成為影響體系功能發揮的一大制約因素。

（三）監督無序

沒有健全的監督程序作為保證，監督工作就無法有序進行。無序監督問題一般都發生在村民監督過程中，受到監督主體尤其是村民的自身素質、習慣等影響，很多村民在進行監督的過程中都不能按照正常的程序和手段辦事。比如某些村民過于強調自身的民主權利，同時掌握了村干部“不愿意把事鬧大”的心理，有事情首先想到的不是與村干部理論溝通，而是通過大吵大鬧、暴力等方式解決問題，影響了村委會和村黨支部的正常運轉，而村干部多數礙于人情、面子以及抱著“多一事不如少一事”的觀念，只好息事寧人，而這種妥協讓步反過來又更進一步助長了村民們無序參與政治的活動。

（四）監督無度

法律賦予村民、村務監督委員會、上級黨政機關對基層村干部的監督權，其目的是為了規約村干部的行為和公權力的行使范圍，使其全心全意為人民服務。然而在現實操作中，這一制度設計又在一定程度上對村干部形成了束縛，使其不能有所作為或不能有大作為，甚至可能會出現以上監督者利用權力來實現個人的私利的現象。一方面有些上級黨政機關以監督為名干涉村務并強化對村干部的行政控制，干預了村委會和村黨支部的自治權力的行使，出現監督“越位”現象；另一方面部分行政機關為了村干部盡快完成上級行政任務往往對村干部微腐敗行為視若無睹，監之過軟、處之過寬，這就導致了監督的“缺位”現象，無論是越界還是缺失都是監督無度的典型表現。

三、村干部監督體系應遵循的基本原則

（一）監督有力

目前存在的監督方式中，主要發揮效力的是自上而下的黨政機關的監督，但只靠自上而下的權力監督并不能將村干部手中的公權力牢牢控制在合理的范圍內，補齊自下而上的權利監督這塊短板才是完善村干部監督體系，使監督真正有力的關鍵。為此就要在上級黨政機關權力監督的基礎上落實自下而上的權利監督，尤其是提高村民代表和村務監督委員會委員的質量。具體做法是：在選舉村委會和村黨支部時，獲選的人擔任村主任和村支書，而未經獲選的相關人員，若其村民支持人數達到法定人數，可以選擇進入村民代表會議成為村民代表或者進入村務監督委員會成為委員，這樣不僅能節約選舉成本，而且選出的村民代表或者委員還具有較強的代表性，更因為其曾經參與一把手之爭而可以在很大程度上承擔起監督村主任和村黨支部書記等主要村干部的責任，可謂一舉三得。

（二）監督有據

凡事講事實、講證據才能即使村干部在合理的范圍和限度內行使職權，同時又能保護村干部自身的合法權益。以事實為前提、以法律為保障是實現監督有據的必然選擇。首先要發揮法律對人的行為的指引和約束作用，使社會成員在政治參與的過程中明確自己應該做什么以及不應該做什么；其次，利用法律的強制性、權威性對人們產生一種警示作用，讓人們在法律允許的范圍內進行政治參與活動；再次，要充分發揮法律的教育作用，任何違反法律的政治參與行為都要受到相應的懲處。以法律為準繩完善村干部監督法是推進村干部監督管理工作的重要保障，這就需要隨著實踐的發展不斷健全和完善相關法律。以民主監督為例，要在《村民自治法》規定的村民的監督權利和地位的基礎上，解決法規籠統的問題，就需要細化自治法中村民的權利及其行使方式，增強可操作性。再比如為了解決村務監督委員會和村兩委監督主客同體和結構倒置的情況，改變村務監督委員會下設在村委會和村黨組織下部分支的事實，在《村民監督委員會組織法》給予了村務監督委員會法定地位的基礎上，改變組織的機構設置，規定村務監督委員會獨立于村兩委的人事、財政權。只有理順法理與事實之間的關系，使兩者相符合、相適應，才能使法律真正發揮監督作用。

（三）監督有序

健全的監督程序是保證監督工作有序進行的重要前提，也是規范村干部行為、保障村民權益、加快新農村建設的必要條件。這方面可以借鑒英美法系國家程序正當的憲法原則以及我國行政程序正當的基本原則，其內涵應該包括程序的中立、理性、排他、平等、公開、順序和有效。通過程序的正當來保證大眾有序的廣泛參與，排除外在權力和勢力的干擾，保證過程客觀、公平、公正、公開，使得事務依法定程序和順序進行，及時有效得出科學合理的結論。另外，在事中加以有序監督也可以在很大程度上保障事后結果更加符合事實和社會公共利益。

（四）監督有度

監督是個具有雙重影響和作用的制度設計，它對權力進行約束和限制，既可以防止權力濫用，同時又在一定程度上綁住了村干部的手腳。為了發揮好權力監督的積極方面，同時又避免監督的消極方面，在黨政機關、村民、專門的村務監督機構監督過程中，就需要給權力劃清界限，該管的不能不管，不該管的也不能亂管。主要體現在：其一，要在法律上明確規定上級黨政機關要在法律限度內行使監督權，超過其權限范圍內的行政任務村干部可予以拒絕，嚴重干涉或影響村委會自治權時還可以有權向上級反映舉報，以此遏制上級黨政機關亂監督的情況；其二，要完善村干部監督的相關制度機制，一是工作協調機制，協調各監督主體之間的關系，使之相互配合。二是建立容錯糾錯機制，對于人民的好干部要讓他們有能力、有底氣放開手腳加油干。三是激勵保障機制，調動起監督主體工作積極性；其三，依靠科學合理的監督體系，使監督主體與主體之間、主體與客體之間相互制約、相互平衡，形成防止監督主體和客體權力濫用的有效手段和對這兩者進行保護的制度保障，從而構筑起權力監督與保護的雙效機制。

村干部監督體系應遵循的基本原則在實踐運作過程中常常被人們忽略，但實際上正是因為缺少原則章法在很大程度上限制了監督體系作用與效力的發揮，沒有相應的原則約束，監督主體在實際工作中就容易出現無序、無力、無據、無度等一系列問題。只有堅持原則、堅守底線，才能讓村干部監督工作在實踐中不變形、不走樣，也只有健全監督原則，才能規范村干部監督主體的行為，促進監督體系有效運作，進而更好的對村干部實行科學、合理、有效的監督和管理。