國有企業構建反腐倡廉“大監督”格局的實踐與探索

于洪強

摘要 當前國有企業內部監督以紀檢監察和審計內控為主，其他具有監督職能的部門的作用發揮不到位，導致力量分散，且對于掌握人、財、物、事部門的監督重點不聚焦，效果不明顯。監督力量需要有效整合，信息共享、群策群力，同時發揮業務部門自體監督和監督部門的異體監督職能，最終形成大監督的合力，提高監督的效率和效果。

關鍵詞 國有企業 反腐倡廉 監督

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.299

國有企業是我國國民經濟的支柱，是黨執政的重要經濟基礎。反腐倡廉建設是國有企業黨的建設和經營管理活動的重要組成部分，為確保國有企業持續健康發展發揮著重要作用。針對國有企業監督工作的現狀，本文對企業內部監督格局構建進行探索。

一、國有企業反腐倡廉監督工作的現狀

（一）認識不到位

以效益為中心的理念，使有的企業只重視生產經營工作，認為監督部門不能創造效益，從而弱化監督部門職能；有的認為監督工作與業務部門無關，監督影響業務部門工作效率。個別領導人員認為自己能正確行使權力，監督就是對自己不信任，監督別人就是不和諧、找毛病。

（二）監督資源分散

有的企業監督機構不健全、力量不集中，甚至多頭管理，缺乏高效的協同配合，形不成合力。紀檢、監察、審計、內控、法律事務等監督職能分屬不同部門，不同領導分管，進而導致監督力量分散，工作重復交叉，工作方法的差異性難以調和，溝通協調的時間成本加大，監督工作的效率降低，難以形成監督合力。

（三）監督力量薄弱

隨著企業的發展，監督工作量與監督力量薄弱之間的矛盾越發突出，在編制上，配備的監督力量不能滿足監督工作的需要；一些企業忽視內部監督隊伍建設，監督人員自身素質不高，對生產經營的業務不熟、對監督的業務不精；業務部門注重管理，監督缺失，履行監管職能不到位。

（四）監督方法傳統

企業監督工作多數采取手工方式的現象普遍存在，效率低、隨意性較大，這使監督工作缺乏規范性、科學性，與現代企業先進的管理方式和需求不相適應，影響監督效率和結果的真實性。

（五）制度不健全

有的企業內部監督缺乏制度保障，監督工作缺少依據；有的監督制度缺乏系統性、嚴謹性；有的監督制度照抄照搬，缺乏可操作性，影響執行力。

（六）考核機制不完善

企業因缺乏監督考核機制，對監督職責履行情況和被監督單位落實監督發現問題整改情況考核不到位，導致監督工作不嚴肅、監督人員不作為、監督成果得不到很好的運用。進一步整合監督資源，創新體制機制，優化監督工作方式，構建企業內部“大監督”工作格局已成必然趨勢。

二、“大監督”格局建設的理論基礎、基本思路和運行機理

近年來，國有企業針對監督工作的現狀，對創新內部監督體制機制進行了有益的探索。中國海洋石油總公司構建了紀檢、監察、審計、內控、法律“五位一體”的監督工作格局。結合實際，本文提出構建“基于風險、突出重點、監管結合、協調一致”的“四縱四橫”大監督格局。

（一）“四縱四橫”大監督格的理論基礎

1.監督是業務部門應有職責。堅持有權必有責，用權受監督的原則，規定了領導人員負有黨風廉政建設責任，同時明確了業務管理部門在經營管理活動過程中負有相應的監督職責。通過強化權責一致，以問促責，保證監督責任落實到位，較好地彌補和解決了監督力量不足、監督意識不強和考核缺位的問題。

2.業務部門監督是最直接、最及時的監督。從管理學的角度講，業務部門具有較強的專業知識和管理技能，在監管上具有較強的權威性，強化業務過程監督，是最有說服力、最直接、及時的，能夠有效避免和解決監督難和監督不到位的問題。

3.業務部門實施縱向監管和監督職能部門實施橫向監督是經濟有效的監督。從經濟學的角度講，業務部門在管理業務活動的同時，發揮好監督作用，既可以減少內部監督力量，又可以提高監督效率和效果。監督職能部門對業務部門實施橫向監督，體現了對管理的再管理，對監督的再監督，實現監督資源的整合，監督方法的互補，監督成果的共享，較好地解決了監督工作量大與監督力量薄弱之間的矛盾。

（二）構建“四縱四橫”大監督格局的總體思路、基本框架

1.總體思路：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，在公司黨組的統一領導下，以落實黨風廉政建設責任制為主線，以深入推進懲防體系和內控與風險管理體系為重點，緊緊圍繞中心工作，切實發揮業務部門的縱向和監督部門的橫向監督作用，以風險防范為切入點，整合監督資源，形成監督合力，構建“四縱四橫”大監督格局，為公司持續健康發展提供有力保障。

2.基本框架：“四縱”即公司行使人、財、物、事“四項權力”的各部門，從業務縱向管理的角度加強對業務人員、關鍵環節、工作成效的監管和自我約束，加大上對下的監督，構成縱向監督網絡。“四橫”即公司紀檢、監察、審計、內控與風險管理四項基本監督職能，從橫向上指導業務部門加強制度建設和流程梳理，通過開展內控測試、審計、監察和事后糾偏、問責、懲處等工作，構成橫向監督網絡。

3.工作原則：在工作定位上堅持“融入中心，服務大局”；在責任分工上堅持“誰主管，誰負責”；在工作理念上堅持“管理與監督的統一，結果與過程的統一”；在工作運行上堅持“機構統一、行動一致、目標一致”；在工作方法上堅持“繼承與創新并重，管控與監督共舉，資源與信息共享，力量與優勢互補”；在工作實施上堅持事前、事中、事后全過程監控；在工作成效上堅持“糾偏與防范的統一，效率與效益的統一”。

（三）“大監督”格局的運作機理

1.出發點是防范風險管理。樹立風險管理的理念，一方面有利于消除人們違規違紀的僥心理，另一方面能夠更加注重制度設計的完備性與科學性。“大監督”格局注重實施廉潔風險防范管理，通過風險識別、評估，明確監督的重點領域、重點部位和關鍵環節，制定有效的監督方案和控制措施并抓好落實，促進監督工作高效、有序開展。

2.核心是對權力的有效監督。監督格局設計的核心在于對權力的監督和制約，即通過對業務資源的合理配置、崗位職責與權限的科學設置，避免職能的壟斷。“大監督”格局強調對行使核心權力的人員、崗位和環節的監督，遵循決策權、審批權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求和原則，實行授權管理，規范權限，防止權力過于集中，減少腐敗滋生的機會。

3.重點是對“四項權力”的監督。人、財、物、事“四項權力”是企業權力運行的核心，也是監督的重點內容，主要包括重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排、大額度資金使用，項目審批、工程建設、物資采購、招投標管理、資金管理、合同管理等重點領域、關鍵環節和行使權力的關鍵崗位人員。

4.實質是一種管理控制。按照“計劃、組織、指揮、協調、控制”的管理學“五職能論”，不論是監督部門的監督還是業務部門的監管，都屬于企業管理中控制的環節，“大監督”格局實施的過程就是企業管理的一項控制活動。“大監督”格局建設融入了內部控制的管理手段，把加強控制、防范風險、預防腐敗的要求貫穿于論證、決策、實施、評價、考核的全過程，不斷規范業務流程，實現對業務的全過程監督與管理。

5.運行動力在于監管結合。監督工作既有對事的監督，又有對人的監督；既注重對行為程序性的監督，又注重對行為合法性的監督。“大監督”格局中，“四縱”反映業務部門從業務縱深角度，在決策、審批、執行等不同環節設置監管權限和職責，注重對管理行為程序性實施監管；“四橫”反映監督職能部門對業務部門管理人員及其工作的合規性、合法性進行評估檢查，對業務部門自我監管的結果進行監督。

三、“大監督”格局建設的途徑和方法

（一）提高思想認識，樹立“大監督”理念

反腐倡廉認識上的不足和誤區，直接影響工作的開展和作用的發揮。構建“大監督”格局對加強企業反腐倡廉建設，防范企業運營風險，提升經營管理水平有著重要作用。企業領導人員作為構建“大監督”格局的主導者，通過加強學習“大監督”工作的理念和方法，增強主動接受監督的意識，認真貫徹執行“一崗雙責”制度，管好自己，率先垂范，統籌安排“大監督”工作。企業要借助網絡、通信等媒介以及專題培訓等方式宣傳“大監督”理念，促進業務部門從被動監督向自我約束轉變，發揮其業務專業性和監督直接性的“先天優勢”，實現業務進展與監督同步。同時，要提高監督人員的綜合素質，努力培養政治素質高、業務能力強、精干高效的復合型監督人才隊伍。

（二）健全完善制度，建立監督制度體系

制度是管理的基礎、監督的依據。建立健全完善的制度體系是構建“大監督”工作格局的保證。將中央、國家有關部委、企業自身有關監督的制度進行梳理分類，綜合分析制度的系統性，查缺補漏，提高制度的可操作性，減少執行的隨意性，逐步形成完善的監督制度體系。

（三）整合監督資源，形成“大監督”工作合力

建立健全資源共享、溝通順暢、協調一致的監督工作機制，是形成“大監督”工作格局的基礎。建立由紀委組織協調，監審、財務、人事、法律、工會等共同參與的監督工作聯席會議制度，整合監督資源，統籌部署重要監督工作，定期通報監督工作進展，實現監督機構的聯動協作、監督人員的結構互補、監督信息的交互共享，增強監督的合力。另外，針對專業部門人員熟悉業務流程，掌握管理薄弱環節，對特定的或重要的監督工作，積極吸納專業人員參與監督工作，增強監督工作的針對性和有效性。

（四）加強信息化建設，提高“太監督”科學化水平

陽光是腐敗的天敵，公開是腐敗的克星。利用信息技術構建權力“陽光”運行機制，對權力本身及行使過程進行網上固化、規范和公開，保證權力科學配置、合理運行、制約有效、公開透明，做到監督與被監督信息對稱，權力運行過程留有痕跡，實現在線實時監控。運用綜合辦公系統集成人力資源、財務、采購和合同管理系統，做到“人、財、物、事”四項權力實施網上公開運行，保證監督信息真實、對稱、不可逆和公開透明。

（五）完善考核機制，確保“大監督”取得實效

考核監督是促進“大監督”格局落實的有力手段，是建立“大監督”格局的長效機制。首先，將監督工作職責納入崗位說明書，作為崗位考核的基本指標，促使監督人員認真履職。其次，將“大監督”工作職責納入部門KPI績效考核指標，將監督工作與業務工作同部署、同落實、同考核、同獎懲。最后，將“大監督”工作任務納入企業年度經營考核指標體系，通過考核監督工作履職情況以及發現問題的整改落實情況，確保監督成果得到運用，真正建立起“大監督”工作長效機制。

在積極構建企業內部“大監督”檔局的同時，還要充分借鑒和運用好監事會監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等外部監督力量，不斷強化內外兩種監督資源有機結合，逐步建立起以紀檢監察監督為主導，其他監督資源協調配合、相互作用的監督體系和工作機制，努力形成監督合力，將反腐倡廉“大監督”工作提高到一個新的水平。