淺析城市民族事務的治理

熊嬌

摘要 隨著城市化進程不斷加快，越來越多的少數民族打破壁壘去往城市，但這個新形態也對城市民族工作產生了巨大挑戰。面對“國家在民族事務支持力度加大和少數民族基本公共服務能力仍然并存”的新常態以及利益糾紛、少數民族流動人員數量大、各項民族事務治理機制不健全、國家法律和相關政策落后等問題，城市民族工作更應深入社會，采取促進治理主體多元化、促進部門資源整合、促進治理法治化等措施，促進民族工作治理，從而實現城市善治的理想狀態。

關鍵詞 城市民族事務 治理 法治化

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.298

一、問題的提出

經E州民族事務委員會調研了解，2017年春節前后，E州各個高速路服務區出現少數民族人員擺設羊肉串攤點，24小時不打烊進行羊肉串的售賣，每天可收入1-2萬。經了解，是由少數民族人A在江西南昌成立的一食品有限公司，自2014年起，每年春節都會派人到各個省市高速路服務站支設攤點。此事引起了E州民委部門的重視，首先采取了本民族內部調解的方式進行治理，勸導常年在E州生活的同族人B，與同族人去與A協商，未果；而后一持證經營的商店錄制音頻并在本站口進行高音循環播放，惡意損害A的食品安全問題，倡議乘客不要購買羊肉串一事，激化了雙方矛盾，民委部門逐級上報，考慮到民族敏感性問題，最終采取了州民委、國安、公安、食監局、交通部門等相關部門進行勸導，每天進行巡視的方式，直至正月十五日春節完畢，人流量變少之后，A才帶領其人員離開，而后相關部門聯系新疆民委部門，進行聯合治理，以預防再出現此類情況，此件民族事務才算完結。

據了解，高速路服務區的建設應得到高速公路管理部門的招標應允，而后才有資格進行營運，而此次事件中的攤點，很明顯是無證經營，但當地政府并未直接與高速公路管理部門聯系，采取強硬措施，而只是就當地可調用的資源進行了處理涉及少數民族因素的問題，這就體現了當地政府在處理涉及民族因素的事務時，由于進退失度和分寸失當，在某種程度上陷入了一定治理誤區，出現了“民族身份過敏癥”等諸多問題。歸結起來，問題都指向：在當下我國城市民族事務社會治理中，出現了諸多問題，應當如何發力，針對諸多問題，又有何建議？

二、既有理論的梳理

在既有研究中，雖然對于民族事務問題已獲得重視，具體可概括為以下幾點：

一是探索推進民族事務治理的方法和路徑（劉寶明，2014）。

二是強調民族事務治理中的法治化（王允武2014）。

三是從民族自治地方政府治理探究民族事務治理（龍立，2014）。

但是，國內關于民族事務治理的研究整體缺乏，而且對民族事務治理現代化的研究視角單一，并且與社會實踐聯系不緊密。而系統、深入、全面地研究民族事務治理的現實體現，從個案中提煉民族事務中的問題，進而提出建設性建議，促進民族事務的治理。

三、城市民族事務社會治理中面臨的問題及原因

文中所引事件的處理與一般事務處理最大的區別則在于：

一是少數民族的民族性。民族事務兼具社會問題的一般性和民族性因素的特殊性。在處理少數民族事務之時，其少數民族的特性，特別是邊疆少數民族問題處理上，相關部門往往采取情感型民族事務治理，而非按規章強制執行。

二是民委部門的被動性。此事件的發生，不能完全定義為民族問題，但涉及到少數民族時，民委部門就參與了治理，但在參與過程中，并沒有實際的執法權，只是配合其他部門，做調解工作。

三是全省聯動性。當涉及少數民族因素時，不僅調動了當地各個部門的聯合執法，并且實現了跨省的合作，構成了全省聯動，乃至全國聯動的影響。

在當前工業化、城鎮化、信息化、現代化進程不斷加快的進程中，各民族人口流動越來越頻繁，城市少數民族流動人口數量不斷增加，以區域性、被動性、靜態性為特點，使得城市民族工作很難快速適應各民族跨區域大流動所帶來的新變化，主要體現在兩方面：

一是外來少數民族群眾不適應城市化的生活與管理，城市管理部門不適應外來少數民族大量進入城市所產生的各類管理問題。

二是流入地政府的管理服務于流出地政府的協調服務難適應。

具體來看，主要體現在以下幾個方面：

（一）利益糾紛而引發的民族成員間的糾紛問題

在文中案例中，先進入高速公路的少數民族與當地后進入的少數民族，對于攤位的競爭，其實也就是利益的競爭，而服務區原有的商鋪惡意損害其聲譽，也是對于利益的爭奪。所以，無論是成員內部之間，還是與其他成員之間，利益都是始終爭論的焦點，也正是最容易發生民族糾紛的癥結所在。

（二）少數民族流動人員數量大

對于此種情況掌握難、服務管理難。據了解，如今的城市中的少數民族數量不斷增進，但在城市中，由于人生地不熟、民族習慣差異、就業觀念落后、流動性強等等的原因，加大了城市管理工作的壓力與難度，如若處置不當，更有可能激化矛盾，引起更大的社會矛盾。

（三）各項民族事務治理機制不健全

從國家法律和政策來看，目前開展民族事務治理工作的主要依據是1993年國務院頒布的《城市民族工作條例》，配套立法比較寬泛、抽象，可操作性不強，指導性的法條較為單一。地方政府在治理涉及民族因素問題的過程中，出于民族身份敏感和民族弱勢關懷，從而使得問題更加的復雜與棘手，不僅會加重復雜度，更是因為不健全的機制，使得新問題不斷迸發出，難以短時間反應并給予對應的措施。

四、城市民族事務治理法治化

（一）促進治理主體多元化

在城市民族事務治理過程中，政府、市場、社會構成了多元治理的主體。以政府為代表的國家力量處于主導地位，依靠相關部門，利用相關政策，提供基本公共服務、調解民族糾紛、管理民族事務等。市場則作為一只“看不見的手”對資源進行配置，社會則更多涉及復雜的關系主體和社會力量，都在民族事務治理中發揮著關鍵的作用。但在實踐中，各主體問缺乏有效的合作，政府承擔了絕大部分的管理職責，且管理職能大于服務職能的發揮，使得少數民族流動人口的權利很難落實，引發了更多的矛盾和糾紛。不論是公共部門，還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣化問題所需要的全部知識與信息；也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具。所以，政府應在職能轉型過程中，提高治理能力，強化服務職能，在提供基礎性保障之上，動員和依靠市場和社會的力量為城市少數民族提供更多的服務，同時，加強各個主體之間的交流與合作，有效整合多元主體的資源，促進民族事務治理。

（二）促進部門資源整合

1.部門“條條”關系

一般在糾紛解決過程中，由下級部門發現、預估事態嚴重性，然后上報；上級部門授權、擬定解決辦法、下達執法任務；下級部門執行，匯報；上級部門再考核工作、監督執法過程以及受理行政糾紛。其中，既蘊含著政府部門的傳統“科層制”機制，如上傳下達、壓力型考評，不斷規范化，則意味著政府部門的行為將越來越講究權限、程序、證據等，經得起法律的考量。

2.多部門“塊塊”關系

對于一般性群體糾紛的解決中，只有在地方黨委和政府的統籌之下，才能對具體事項展開具體行動，才能充分動員，多部門協同聯動。而在涉及民族問題上，其工作機制則表現為，當糾紛發生時，相關部門第一時間主動介入，對該部門負責的事項進行專項治理，這樣才能最大程度發揮各部門的聯動優勢，共同應對專項問題。

3.“條塊”聯合關系

一般性質較為單一的糾紛，處理起來相對簡單，而只要涉及到民族性質相關的糾紛解決，則不得不另當別論，因其跨地域性、跨功能性、跨部門性，能最大程度上調動一切可調動的資源，使得跨省聯動的“條塊聯動”成為可能，也因此種合作，使得糾紛更快速、更妥善的解決。

（三）完善法律政策

1993年頒發的《城市民族工作條例》雖然在當時起到了非常大的作用，但時過境遷，如今又有了許多新的變化，則可以應對當前新常態的變化，修改相關法律法規，并推動法律援助，維護少數民族合法權益。

新形勢下，城市民族事務治理越發得到重視，也將最直接的影響我國民族矛盾的化解，通過對民族事務的探討，根治城市民族工作的頑疾，彌補以往民族工作的漏洞，形成城市民族工作的新面貌、新風尚，促進民族工作治理，從而實現城市善治的理想狀態。