城市社區治理中存在的問題與對策研究

戴雯潔

摘要 城市社區是現代城市的細胞，是社會的基本組成部分，社區的和諧穩定是社會和諧穩定的基礎和關鍵。黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，作為社會基本單元和治理載體的城市社區，其治理能力建設成為推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要。我國自20世紀90年代開始關注城市社區建設以來，各地已經取得了一定的成績和經驗，但由于在社區治理理論研究和實踐上均起步較晚，所以目前仍然存在很多問題需要解決。

關鍵詞 社區 城市城區 社區治理

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.297

一、城市社區治理的理論基礎

（一）基本概念

1.社區

德國學者滕尼斯首次闡明社區一詞，即“community”，在其看來，“社區是居民的集合體”。費孝通也對“community”一詞予以全新地闡述，賦予更具體的內涵，其闡明：“在某一區域中，許多民眾共同生活在一起，彼此發生關聯，進而孕育了社區的誕生”。社區的定義在2000年有了官方的說明，《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》一文中，社區是指聚居在一定區域范圍內的人們組成的社會生活共同體。

2.城市社區

按照我國現有的區域制度而言，社區同樣也劃分為三類，分別為農村、城鎮和城市社區。城市社區說的是社區在城市地區，居民采用各式各樣的途徑從而創建起來的社會生活的共同體。進入21世紀，國家民政部也明確給出了城市社區的定義，“一般是指經過社區改革后作了規模調整的居民委員會的轄區”。與農村社區相比較而言，城市社區有著其自己的獨特之處，城市社區沒有農事活動，人口十分密集，有著非常嚴密而復雜的社會組織結構。城市社區作為城市居民的居住地，其改造對居民生活有著非常重要的意義，影響巨大。

3.社區治理

社區治理指的是社區范圍內的自治組織、單位、居民、政府和非政府機構組成的社區管理的平臺，形成社區治理互動網絡，按照商定的標準，通過談判協調互動，資源交流，發揮參與社區公共事務的居民利益的多個主要優勢，增進社區團結凝聚力，為社區群眾謀取更多福利，實現社區有效自治，實現經濟和社會效益的雙重提升。

（二）城市社區治理的理論依據

1.新公共服務理論

企業家政府理論希望把一股企業的有效的經營態度和方法帶到公共機關的管理里來，通過這種方法提高自身經營的效率。以美國學者羅伯特為代表的一批著名的公共行政學家在前述觀點缺陷的基礎上，提出了新公共服務的概念。這個理論的重點在于，以為人民做貢獻為政府治理的核心，舍棄先前的“政府領航”的觀點。倡導服務精神，目的是提高為公眾服務的自豪感和自我價值實現。主要關注官民相關的合作和交流。注重公共機構社區和人民的緊密關系的建立，重視提供傳達公民心聲的途徑和制度規定的建立。政府自我監管的模式因為這一新公共服務理論而有了新的出路。政府可以使用這種以公民自身權利為基礎，強調服務重要性的范式，避免行政上的利己主義的缺陷和困境。

2.多中心治理理論

在《自由的邏輯》一書中，多中心治理觀點首次進入人們眼中，作者正是大名鼎鼎的捍衛自由的衛士——邁克爾·博蘭尼。多中心治理的理論要點是，提倡應用各式各樣制度的建設，如按照階段性、級別行、層次性等方法設置不同的方法制度，很好地提高社會各個主體的合作。在多中心治理的觀點中，主體是由多個元素構成的，不是單一存在的。主體之間不僅僅是相互獨立，更是相互聯系的，其共同的目標就是為了治理公共事務。多中心治理實質上是構建政府、市場、社會共同參與的“多元共治”模式。

3.公民參與理論

1960年以來，公民參與民主的積極性得到很大的提升，公民參與的理論得到進一步的發展。現階段，參與主體日趨多元化，其不僅由公民組成，而且也涵蓋各式各樣的民間組織。公共利益的存在決定了公共參與領域的產生。社會已然開辟各式各樣的途徑供民眾參加，其對公共生活有著潛移默化的影響。這些都是公民參與理論應用的表現。其中，公眾參與和政治參與有著很多不同，當前，公民參與主要包括三大方面，即要參與國家、社會、社區等活動，在日新月異的今天，公民參與領域正不斷延伸和拓展，為民眾政治的發展提供強有力的支撐。

二、存在問題

（一）社區居委會帶有行政化色彩

社區居民委員會在設立之初，被賦予“自治組織”的管理性質，即要落實和踐行多項自我組織、自我管理的舉措，然而，縱觀居民委員會現階段的工作概況，其與“自治組織”的界限日益模糊，要全權負責行政工作，故增添了諸多“行政色彩”。居委會的工作和工作成果由政府統一指導與考核，社區居委會成員不可避免的要與政府官員接觸頻繁，如此一來，居委會無法將其“自治”的效用和價值予以淋漓盡致地凸顯出來，居委會與政府組織的聯結性和緊密性不斷提高，因此，居委會不斷淡出民眾的視野，民眾也無法對其產生歸屬感和信任感。

區政府不僅要招募人員，也要借助于多項舉措籌措發展所需資金，并要對社區發展予以細致化地規劃和安排，并將相關任務安排至街道辦事處，由其落實和踐行相關任務。許多社區只得依附于辦事處安排的相關事項進行工作，而不能自主安排社區活動，無法彰顯其“能動性”。與此同時，城市社區居委會的工作范疇也較為繁雜，其不僅要對街道辦事處委派的任務全權負責，也要統籌安排其他部門部署的工作。建立檔案、代收相關費用、辦理證明材料、填寫各種表格等行政性任務已經超出了居委會的工作范圍。因此，城市居民委員會這一自治組織已然逐漸變成了政府的外派機構。緣于居委會事務繁雜，無法從行政事項中抽離出來，故無法彰顯其自治性，無法為民間組織的高效發展提供強有力的支撐。

（二）社區民間組織發育不成熟

從當今國內外城市社區治理的進程中可以看出，單獨的居民參與社區治理，往往會因為其力量單薄、能力不足，導致社區治理無法有效推進。隨后社區治理就不斷向社區民間組織自治這一方向不斷發展。民間組織可以和社區居委會聯合，重新歸整社會資源，為社區居民提供更好的服務。但是結合我國的國情和實際情況來看，民間組織發展還屬于萌芽階段。將社區民間組織的性質予以細化分析，可以發現，其不僅囊括愛心組織、也囊括舞蹈團、話劇社等組織，許多組織理應依附于自上而下的運作機制予以統籌安排。

問題主要體現在：

第一，社區民間組織現有總數不多，規模較小。現階段，據調查一個社區大概共囊括110個民間組織，若對民間組織的構成予以細致探析，可以發現，規模最龐大的組織共擁有50多個參與主體，規模最小的組織擁有10個參與主體，若對參與主體的年齡予以剖析，可以發現，老年人數量較多，年輕人數量較少。

第二，許多民間組織經濟實力不強。若對其資金來源予以探究，有的組織憑借演出賺取組織的經費，部分組織依附于公司的資金扶植，然而，這類資金渠道不具有持續性，波動的幅度較大，大部分的組織只能由參與者自掏腰包，共同籌措組織的管理經費，毋庸置疑，這種方式無法為民間組織持續化、穩健化發展增添助力，因此，民間組織發展規模一直處于受限狀態。

第三，社區民間組織缺乏公信度與公益性。緣于經費不足，許多民間組織尚未對其發展目標予以預判，也未設立宏偉的發展愿景，故許多民間組織的發展步伐止步不前，許多參與主體大多懷揣著娛樂心態，并不看好民間組織的發展前景。

（三）社區居民參與社區治理程度低

眾所周知，在社區治理過程中，居民扮演著不可或缺的角色，必須提升居民參與管理的活躍度和積極性，才能為社區管理質量的提升奠定牢不可破的基礎。社區與居民的生活、休閑、娛樂等方面息息相關，理論上來說，社區居民應該十分關注與關心社區的公共事務。但事實上并不是這樣，大多數居民只會在與自己的利益有關的事務上表示關心，社區中的大部分居民的心理都是“搭便車”。

社區治理居民參與不足主要體現在：

第一，參與意識較差。許多民眾尚未將社區管理意識嵌入腦海中，在許多民眾看來，社區治理與其發展并無關聯，社區僅為日常生活之地，未將其作為社區的主人、建設者、規劃者，故未對社區治理投以足夠的重視度。許多民眾認為社區治理并非自己的分內之事，而是政府管理的范疇，因此不愿付諸行動。

第二，參與主體結構不合理。若對參與主體予以探析和研究，可以發現，老年人的數量較多，其能夠投身于諸多社區活動中，并能為社區活動出謀劃策，而年輕人工作繁忙，參與數量較少。老年人主要以離休干部居多，他們的健康、娛樂活動等方面的事務與社區是密不可分的，社區活動主要圍繞老年人開展，年輕人有自己的社交活動，對居住環境、公共設施較為關心，但是對社區并沒有歸屬感。

第三，參與內容較為單一。在日新月異的今天，民眾的需求日趨多元化、豐富化，因此，要對民眾參與的事項予以精心設計，才能夠與民眾的需求相匹配、相契合，只有提高優質卓越的服務，才能增強民眾參與治理的活躍度和積極性。據調查，居民能夠參與的社區事務主要是講座宣傳、文體活動等，從而導致社區居民凝聚力弱。并且這些活動與民主政治相差較大，并不是真正的居民自治。

三、完善城市社區治理的對策建議

（一）轉變基層政府的職能，提高社區居委會的自治性

在社區治理中，政府必須處理好自身與社區的關系，轉變職能，將政府以往在社區治理中“掌舵人”的角色轉變成現在社區治理的指引人、援助人、提倡人以及各種規定的擬定人。政府作為關鍵的一環應該要清楚認識到自己應該管哪些，不應該管哪些。要注意的是，轉變政府職能并不是指政府完全放任，什么都不管，而是根據實際情況，以社區治理能力為基礎，靈活的協調指導。如果社區在治理過程中表現優秀，那么完全放手就是明智之策；如果能力明顯不足，那么就需要政府站出來了。政府轉變職能后，其更應該從宏觀的層面來開展工作，應該聚焦于整個城市的發展，因地制宜，做出合理、合適且全面的長遠的發展計劃，為社區提供治理意見，將宏觀城市發展與微觀社區治理相結合，這樣更能推進社區的長遠發展。

通過完善制度和加強執行力，政府把對基層組織管理的權力交還給城市社區，幫助社區居委會獨立工作，把服務落實到居民。基層政府要各司其職，自主高效地完成本職工作，與社區居委會的工作劃分嚴明具體的界限，才能使社區居委會能對其本職工作予以全權負責，與此同時，基層政府也應對其工作予以強有力的扶持和指導。

提高社區居委會自治性的方法之一是推進社區居委會的選舉工作。在選舉過程中，要增加參與主體，使更多的民眾能夠參與選舉，使民眾對選舉事項能夠“知情”，且選拔工作應在公開場合落實和踐行，也能對選舉環節予以把控和敦督，提升選舉質量。與此同時，民眾也要參與居委會的工作評估環節，能對其工作質量的高低予以考量和評價。通過法定程序，邀請本社區的熱心居民組成考評小組，制定民主評議與民意聽證相關制度，對社區居委會進行考評，并將考評結果納入社區居委會成員的獎懲標準。該舉措能夠提升民眾參與的活躍度和積極性，能夠將社區委員會的效用和價值予以淋漓盡致地凸顯出來，能為人民提供更周到的服務。

（二）大力發展社區民間組織

現階段，社會的多元化與組織機構的多樣化息息相關，因此，要將注意力聚焦于社區民間組織的建設，該組織在社區管理過程中扮演著不可或缺的角色，其不僅能從多角度多方位改善民眾的生活，而且能提升資源的分配質量，因此，要為民間組織的發展搭建廣闊化、順暢化的平臺，為其發展提供強有力的支撐，才能為社區治理效率的提升增添助力。因此，扶持和培育城市社區民間組織應有以下幾點措施：

加強資金扶持力度。眾所周知，若要使非政府組織能夠實現長久發展，必須依附于政府的強有力扶植，應對非盈利組織賦予一定的政策惠澤，也就是說在政策上給予一定的優惠，比如稅收、財政援助、完善績效評估體系等等。此外，政府還應該為社區民間組織舉辦活動解決場地問題。

采用分類管理的方式，不僅能夠給創設有序化、嚴明化的發展環境，而且能夠降低運作成本，對于舞蹈協會、話劇社等組織，政府應為其提供順暢化、廣闊化的發展平臺，并提供強有力的資金扶持。對于提供無償服務的救助類組織，政府不但要給予資金支持，還要出臺相關政策支持他們。對于非公辦養老機構、老年學校這類服務對象有經濟基礎的組織，可以當收取相關會費來發展。現階段，社區民間組織的數量與日俱增，如何對其予以高效管理，也是政府亟需思忖的關鍵問題，要構筑完備化、穩健化的民間組織網絡架構，使每一個組織各司其職，迸發出強有力的社區治理能量，為社會持續化、穩健化發展增添一臂之力。

（三）提高城市社區居民的參與程度

要借助于多項強有力的舉措，將參與意識嵌入每一位民眾的腦海中，社區應借助多元化、多樣化的活動提升民眾參與的熱情。“編寫社區宣傳詞”開展這類活動時，向社區內的居民征求意見與想法，可以讓居民感受到他們也是社區的主人，從而激發他們參與社區治理的熱情。此外，還可以積極開展一些宣傳活動，讓每個居民意識到參與社區治理是他們每個人的權利和義務。要多措并舉，提升社區服務質量，并創新性地借助于公告欄等方式公布日常事項，進而營造“家”的氣氛，最大限度地提升民眾參與的積極性和活躍度，也能夠一定程度上培育社區歸屬感。

一直以來，在我國特殊國情的背景下，人們很難獨立地去參與社會活動，因為單位制在人們的心中根深蒂固，人們習慣依賴單位、服從單位。現如今，全面深化改革的滲透性和影響力與日俱增，過往“單位人”的角色也要發生改變，使其轉向“社區人”的身份，由此可知，居民與社區的關聯性逐步提升。但是，有些居民還沒有意識到自己身份的轉變，對社會活動漠不關心。社區組織要通過媒介宣傳社區制的好處，讓社區居民接受這種身份的轉變，組織和開展社區活動讓居民感受到社區與自己的生活息息相關，這樣一來，社區居民就會慢慢了解和接受社區，從而積極地參與社區活動。

四、結語

現階段，我國經濟呈迅猛發展之勢，政府逐漸將注意力聚焦于城市市區治理的探究。我國目前一項重要的工作就是大力推進和完善城市社區治理。眾所周知，社會穩定與社區治理有一定的聯結性和緊密性，經濟發展也與社區經理息息相關。從多角度多方位對城市社區治理予以詳盡細致精細化的剖析和探究，能創設和諧化、穩健化的社會環境，也能為民主政治的誕生奠定牢不可破的基礎。本文對社區治理予以深層次地探析和解構，闡明其現有的問題。還借鑒了國外社區治理模式結合我國的國情，探索出一系列對策建議，從轉變基層政府的職能，構筑完備高效的社區民間組織，豐富治理主體，并最大限度地提升社區居委會的積極性，進而能將其效用和價值予以充分彰顯，并最大限度地提升民眾參與管理的活躍度和積極性，從而探索出一條當代社會的城市社區的構建道路。