關于基層檢察院司法責任制運行中的一些思考

曹松

摘要 司法責任制是司法體制改革的核心任務，能否順利推進司法責任制，關系到司法體制改革的成敗。本文以武漢市江夏區人民檢察院改革實踐為樣本，分析當前基層檢察院在司法責任制運行中存在的問題，并提出建議。

關鍵詞 司法責任制 改革 基層檢察院

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.279

一、司法責任制運行基本情況

2017年，湖北省檢察院制定下發了《全省檢察機關全面深化司法責任制改革工作方案》，搭建起了司法責任制的“四梁八柱”。我院積極按照“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的要求，遵循一體適用、規范運行的原則，嚴格按照省院擬定的配套制度要求開展工作。

（一）積極構建新型辦案組織形式

根據不同業務性質和特點，兼顧人員狀況等現實情況，合理構建符合檢察規律和工作實際的新型辦案團隊，按照業務類別分別推行獨任檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織，進一步明確辦案組織內部檢察官、檢察輔助人員的相互關系和職責權限，確保辦案組織高效運轉。檢察官助理、書記員在檢察官的指導下參與案件辦理，承擔輔助性和事務性工作，但不得獨立承辦案件，不得以檢察官名義單獨出席案件的法庭審理。

（二）不斷完善檢察權運行機制

認真落實省院權力清單要求，明確檢委會、檢察長、檢察官的權限劃分，著力理順檢察官帶領下的辦案組織運行機制。按照修改后的統一業務應用系統操作規范辦理案件，完善案件承辦確定機制，落實“隨機為主、指定為輔”的分案要求，以“線上運行”為抓手倒逼司法責任制落實，推動檢察官依法獨立辦案。建立適應司法責任制要求的內外部監督制約體系，落實內外部監督制約機制，明確檢察長領導、檢察委員會以及部門負責人對辦案活動的監督管理職責，完善案件流程監控工作機制。

（三）領導干部帶頭辦案示范

落實檢察機關領導干部直接辦案要求，明確案件范圍、辦案數量和辦案方式，建立領導干部有效辦案機制，帶頭辦理重大疑難復雜案件。2017年，7名院領導以承辦人身份直接辦理各類案件275件，人均辦理案件39.3件，占本院員額檢察官人均量的62.9%，遠高于司法責任制改革要求的達到全院檢察官人均辦案量30%-40%比例。11名部門負責人以承辦人身份直接辦理各類案件912件，占全院員額檢察官辦案總量的44.4%。切實發揮領導干部在司法辦案中的職能作用和示范引領作用，樹立領導干部既能抓好監督管理又能多辦案、辦好案的工作導向。目前已建立領導干部辦案情況通報制度，定期通報領導干部辦案數量、案件類型等情況，保證辦案情況全程留痕，接受干警監督。

（四）探索和建立檢察人員業績考評體系

按照分級考核的最新要求，逐步構建以入額檢察官為主體，涵蓋各類檢察輔助人員的業績考核體系。緊緊圍繞司法責任制改革要求，改變過去單一的人員管理考評模式，建立包括業績規則、評分細則、職責說明、崗位承諾、業績檔案、案件評查的檢察官業績考評體系，積極探索建立檢察輔助人員、司法行政人員業績考評辦法，加強與干部履職盡責、公務員年度考核有機銜接，不斷完善與司法辦案質量監督、司法責任認定、績效獎金發放相關聯的檢察人員業績考評制度。

（五）充分發揮統一業務應用系統作用

結合司法責任制改革，全面強化案管基礎和信息化應用，統籌發揮好各項案管職能。進一步健全和規范統一業務應用系統，細化、完善檢察官及其助理的配置權限，規范電子卷宗的制作與使用，研發使用配套的業績考核、流程監控、案件評查、辦案助手等軟件，立足統一業務應用系統，切實發揮案件管理部門的流程監控作用。

二、基層檢察院司法責任制運行中存在的問題

盡管我院推進司法責任落實見效方面取得了階段性成果，但在司法責任制運行中也存在一些不容忽視的問題。

（一）辦案組織搭建上的問題

1.辦案組織人員配備不足。在建立辦案組織及其實際運轉中，檢察官助理、書記員的人員配備矛盾較為突出，尤其是書記員緊缺，出現了有的部門幾個員額檢察官共用一個司法輔助人員，以及檢察官及檢察官助理兼顧書記員工作的現象。如我院在人員分類管理改革時配備員額檢察官33名，檢察官助理21名，書記員僅4名。目前，雖然通過雇員制招聘解決了一定困難，但是遠遠滿足不了實際辦案組織組建的需要。

2.輔助人員職責定位不明確。目前，檢察官權力清單已將檢察官、檢察長、檢察委員會之間的職責權限作出規定，但實踐中，有的單位的辦案組織中除了檢察官外，就是非檢察官，檢察官助理與書記員、雇員制檢察輔助人員的工作性質完全相同；有的辦案組織則基于案件量大的現狀，讓檢察官助理承擔檢察官的職責，在辦案過程中，除了法律文書上沒有簽署助理的名字外，案件實際上由助理承辦，有違司法責任制設立的初衷。

3.辦案團隊組建形式不豐富。目前，我院主要推行獨任檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織。檢察官辦案組以“1+2”的模式組建，即1名檢察官加1名檢察官助理、1名輔助人員（書記員），受編制和員額比例的限制，難以實現每個員額檢察官都能配備1名檢察官助理、1名輔助人員（書記員）。此外，在司法責任制下，檢察長等領導干部也需要一線辦案，但對于檢察長辦案如何組建辦案團隊，如何配備輔助人員，目前還沒有明確。

（二）運行機制上的問題

1.檢察官的權力清單有待進一步完善。盡管權力清單劃分了檢察長、檢察委員會、檢察官的職責內容，但在個別權力的行使主體上，到底是由檢察官來負責，還是由檢察長負責，還存在一些爭議。例如審查批捕和公訴權力清單中，排除非法證據由檢察長授權檢察官行使，但證據是否排除對于案件定罪量刑具有十分重要的意義，有時甚至直接決定案件是否構成犯罪，多數人認為該項職權應由檢察長決定，檢察官只能對非法證據是否排除具有建議權。

2.內部監督制約有待進一步加強。在司法責任制下，檢察機關現有的監督大多是對案件結果的監督，是問題發生后的“亡羊補牢”，缺乏對辦案全過程的監督。比如，案管部門是檢察機關的內部監督機構，在統一業務軟件系統中雖然通過流程監控系統能夠及時發現案件辦理的時限等問題，從而及時提示承辦人防止案件超期。但是對于案件辦理過程中的實體性問題卻無法監控，只能通過案件評查進行事后監督。

3.檢委會運行機制有待進一步改進。隨著司法責任制改革的不斷推行，當前檢委會制度的很多方面與司法責任制要求背道而馳，也不利于充分發揮檢委會對檢察業務的領導作用。比如，檢委會決定的“重大、疑難、復雜”案件的范圍不明確，導致檢察官為了規避責任，將很多達不到標準的案件提請檢委會討論決定；檢委會委員基本上由院領導和部門負責人擔任，檢委會工作基本上都不是其主體工作，而是外增部分，其既不與工作收入相連，也不與績效考核相關，導致權責嚴重不對等。

（三）責任考核體系上的問題

1.檢察官業績考核體系有待進一步明確。如果說司法責任制是司法體制改革的“牛鼻子”，那么辦案績效考核機制則是推進多辦案、辦好案的“指揮棒”，也就是深化司法體制改革的助推器。但要形成科學合理常態化的員額制檢察官辦案績效考核機制仍然任重道遠。比如，如何定義“辦案”？把哪些檢察行為定義成“案件”是業績考核的基礎，而就是這項如何定義“案件”到目前還沒有一個科學的界定。另外，在司法責任制下，案件均由員額檢察官承辦，檢察輔助人員的工作量、質效計算困難。

2.檢察輔助人員晉升機制有待進一步完善。員額檢察官單獨職務序列等級確定及按期晉升已經明確，但對檢察輔助人員晉升機制還沒有規定。如書記員沒有通過國家司法考試，原則上只能在書記員序列內晉升等級，一般情況下不會成為檢察官；又如檢察官助理雖然可通過遴選成為員額檢察官，但現有的員額檢察官退出機制還不夠完善，檢察官助理晉升檢察官的機會非常小；還比如雇員制輔助人員每年的工資標準是恒定的，做與不做、做好做壞一個樣。

3.責任追究機制有待進一步細化。最高人民檢察院下發的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（下稱《若干意見》）中規定的三種司法責任：故意違反法律法規責任、重大過失責任和監督管理責任，并強調對無故意或重大過失的錯案予以責任豁免，是體現司法職業特殊性、遵循司法規律的需要。但《若干意見》對責任追究制度沒有細化，缺乏可操作性，使責任追究制度無法真正落實。

三、基層檢察院司法責任制運行中的建議

為了進一步推進司法責任制落實，建議從以下方面進一步完善運行機制：

（一）進一步完善辦案組織運行機制

一方面，緊密結合人員狀況搭建辦案組織。對于辦案組織人員配備不足，特別是檢察輔助人員缺乏的情況，可探索建立臨時指派辦案組織，即將書記員、專業技術人員等輔助人員集中管理，形成專門的輔助人員部門，然后根據辦案需要，臨時指派若干輔助人員與檢察官、檢察長組成辦案組。另一方面，合理界定檢察官、檢察輔助人員的職責關系。對于檢察官助理，要正確認識自己是協助檢察官履行檢察職能的輔助人員，并嚴格按照權力清單中規定的檢察官助理的職責行使職權；對于雇員制司法輔助人員，建議上級機關明確其職責范圍，如可以行使哪些辦案職權，應承擔哪些責任義務，以發揮其應有作用。

（二）進一步完善司法責任制運行機制

一是繼續完善檢察官權力清單內容。一方面嚴格按照現有檢察官權力清單落實辦案責任，另一方面根據辦案實際特點，在逐步擴大對檢察官授權范圍的同時，要綜合考慮授權內容的科學性。二是建立健全辦案流程管理機制。認真梳理容易發生問題的執法環節和關鍵部位，細化執法辦案流程，形成環環相扣、職責清晰、標準明確、程序規范、實體規范的案件流程管理規范。三是完善檢委會運行機制。建立檢委會審議議題過濾機制，細化“重大、疑難、復雜”案件的范圍，嚴把提交檢委會討論案件關。建立檢委會委員履職保障機制，加大對檢委會專項資金的投入，保證檢委會委員權責一致。

（三）進一步完善責任考核體系

一是明確界定案件、辦案活動等概念。建議由上級機關統一明確案件范圍、類型等統計口徑，明確界定案件、辦案活動等概念，以真實全面反映檢察人員的實際工作量。二是完善檢察輔助人員考核機制。可參照檢察官業績考評的要求，考慮檢察官助理、書記員、檢察技術人員的履職特點，明確檢察輔助人員的職務和工資晉升機制，以提高各類人員的工作積極性。三是完善責任追究機制。對檢察官責任追究需進一步明確標準、程序、認定主體、追究措施及救濟手段，包括對責任追究提出異議、申訴、復議等權利。