認定與應對：涉信息公開行政訴訟訴權濫用

張子悅

摘要 信息公開制度保障了公民知情權。但是該制度保障的權利正通過行政訴訟途徑被濫用。本文通過研判分析H省郵政管理部門信息公開工作的情況，分析認定涉信息公開行政訴權濫用的要件，提出應該從積極應訴、爭取法院認定訴權濫用、立法建議等方面加以應對。

關鍵詞 行政訴訟 訴杈濫用 信息公開

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.265

至2017年以前，H省郵政管理局未收到相對人的信息公開申請，更沒有相關的復議和訴訟案件。但從2017年開始，此類事務呈現爆發狀態。一年多以來，對此類行為的處理已經占用了大量的行政資源。那么，這些行政資源是真正用于了公民的權利保障，還是被惡意浪費了呢？

一、H省郵政管理局涉政府信息公開行為的基本狀態。

（一）政府信息公開申請事項

H省郵政管理局2017年收到政府信息公開申請34件，2018年1-5月，收到政府信息公開申請8件。分析發現該共計42件申請存在幾個明顯的特征：

1.增速明顯。2017年5月30日以前，收到的申請只有2件，隨后的7個月內，申請增至32件，增幅高達1500%。2018年5月與2017年同期相比較，申請數量增加6件，同比增加300%。

2.申請人明顯集中。在共計42件申請中，實際申請人總計只有6人，其中，楊某22件，占52.3%；王某13件，占31%；王X才4件，占9.5%；其他3人各1件，各占2.3%。

3.對申請的答復內容種類相對集中。對42件申請的答復內容主要分為以下兩類：一是不屬于政府信息，共計21件，答復中包含不屬于政府信息的內容的有1件，占50%；二是無相關政府信息有8件，答復中包含無相關信息的有1件，占20%。其他答復內容包括：一是已主動公開告知網址的有4件，答復中包含已主動公開告知網址的有1件；二是屬于內部管理信息不予提供的有2件，答復中包含屬于內部管理信息的有2件；三是告知補正的有3件，補正的內容主要是與申請人的生產生活科研等特殊需要有何關系；四是因與申請人生產生活科研無特殊關系不予提供的有2件。

（二）涉政府信息公開行政訴訟事項

截至統計之日，H省郵政管理局參加此類行政訴訟26件。其中一審案件15件，二審案件11件。此類案件有以下明顯特征：

1.增速、增幅明顯。2017年以前，此類行政訴訟案件數量為0件，2017年增至18件，5月份以前數量也為O件。2018年5月與2017年同期相比較，申請數量增加到8件。

2.原告、上訴人明顯集中。在共計26件訴訟案件中，原告、上訴人總計只有2人。其中，楊某為原告或上訴人的有13件，占50%；王某為原告或上訴人的有13件，占50%。

3.判決結果基本一致。26件訴訟案件原告一審敗訴被駁回起訴的有11件，一審確認違法的判決2件（均為確認超期答復違法），另外有2件尚未結案。二審維持原裁定的有10件，視為撤回上訴的1件。

4.原告一審敗訴后基本會提起上訴。目前之所以還不是100%提起上訴，主要是因為兩原告主觀上不想集中提出上訴。

二、研判結論

通過對上述數據的分析研判，可以得出如下結論：

1.對H郵政管理部門來講，政府信息公開領域內的工作日益繁重可能成為常態，行政機關必須能有效應對。

2.從政府信息公開的申請人、行政訴訟的原告及上訴人的集中程度看，H省郵政管理機關已經遭遇了政府信息公開申請權和訴權的濫用。在此局面下，如何認定和應對涉政府信息公開訴權的濫用是關鍵。

三、涉政府信息公開行政訴訟訴權濫用的基本問題

（一）行政訴權濫用的認定

濫用訴權，是指當事人出于不合法的動機和目的，利用法律賦予的訴權，在明知自己缺乏勝訴理由的情況下，以合法形式進行惡意訴訟，以期通過訴訟而給對方當事人造成某種損害后果的行為。

涉政府信息公開行政案件訴權濫用的情形主要包括兩類：濫用起訴權是政府信息公開申請人，在無正當權益維護的基礎上單純以追求訴訟過程為目的，或者以提起訴訟為手段獲取其他非訴訟利益為目的進行的起訴活動；濫用上訴權是濫訴行為人在收到一審結果時，明知上訴沒有正當理由，或不能改變一審結果，仍一律提起上訴，目的不是對原審裁判的變更，更多方面是占用行政、司法資源，引起行政機關的重視，從而連帶著解決行為人與行政主體的其他具體行政關系或發泄不滿情緒。

構成濫訴行為應同時滿足以下要件：一是存在非法、不合理地行使訴權的行為。二是行為人具有故意給司法機關施加訴訟壓力、企圖由此獲得不合法利益、發泄對行政主體所做行政行為的不滿情緒等不正當目的。三是造成了司法資源的浪費或潛在浪費，和損害或潛在損害司法機關的嚴肅性、權威性。四是該損害結果是由行為人不當行使訴權之間存在因果關系。

需要注意的是，盡管濫用訴權的突出表現就是行使訴權的數量多，但在認定訴權是否濫用時，卻不能夠僅憑行為人起訴或上訴等行使訴權的數量或頻率認定。

（二）政府信息公開行政案件濫訴原因剖析

一是濫訴行為無法律責任成本。由于沒有明確法律依據，行為人不用為濫訴行為承擔法律責任。二是當事人基于泄憤心理，惡意訴訟、無理纏訟。起因于對行政主體所作行政行為的不滿，目的是給行政主體、司法機關施加壓力，引起行政主體的重視，從而獲得不正當利益。三是行政訴訟案件受理費收費較低，行為人經濟成本低，此類案件的案件受理費只有50元。四是《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱政府信息公開條例）規定的“生產生活科研等特殊需要”被廣義理解，信息公開申請人資格極易獲得，因此原告資格也易獲得，所以政府信息公開也就成了行為人變相“維權”的途徑。

（三）防范制約濫用行政訴權的路徑

首先，進行一定程度的立案審查。立案登記制給當事人濫用訴訟權利提供了法律漏洞。一些政府信息公開案件，在立案時可以發現當事人起訴目的是為了發泄不滿情緒、濫訴、無理纏訟，可直接不予立案。

其次，立法增加行為人濫用政府信息公開申請權和訴權的懲治措施，起規范、引導、威懾作用。我國法律制度中并無相應規定，盡管司法實踐中有案例，但還是有于法無據之嫌。

四、對H省郵政管理機關應對涉信息公開訴權濫用的建議

（一）確認涉政府信息公開訴權濫用的事實

存在訴權濫用的事實，是采取針對性措施的前提。前述王某和楊某的行為構成訴權濫用，原因如下：

1.存在非法、不合理地行使訴權的行為。楊某和王某在不到1年的時間內，共計提出行政訴訟一審、二審案件26起，24起敗訴。原告對一審判決不加選擇的提起上訴同樣說明其目的并非是保護其合法權益。

2.具有故意給司法機關施加訴訟壓力、企圖由此獲得不合法利益、發泄對行政主體所做具體行政行為的不滿情緒等不正當目的。經調查，二人多次提起的信息公開類行政訴訟案件，在內容上是相同的、類似的，具有反復性、重復性、糾纏性等特征。二人不斷提起政府信息公開申請、提起行政訴訟，其主要目的是為了通過申請政府信息公開的方式施壓，試圖通過郵政管理部門解決其與用人單位（XX郵政公司）之間的勞動糾紛。

3.造成了司法資源的浪費或潛在浪費。不到1年的時間內，該二人共提起26起類型、過程、結果相同的涉政府信息公開行政案件。按照《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）的規定，此類案件可按照簡易程序進行審理。但該二人以法院侵犯其權利為由相威脅，迫使法官產生“多一事不如少一事”的想法，按照普通程序開庭審理，在嚴重浪費司法資源的前提下，也使本就緊張的郵政管理行政資源被浪費。

4.司法資源和郵政管理行政資源被浪費的損害結果顯然是由王某和楊某不當行使訴權造成的，二者存在因果關系。

（二）面對訴權濫用的處理

L依法應訴。是否構成訴權濫用應該由法院認定。當行政主體遭遇訴權濫用之時，首先要做的是嚴格按照法律規定予以應訴，特別是注重依法提交答辯狀和相關證據，絕不可心存僥幸，以免造成難以彌補的訴訟損失。

2.積極與法院溝通，充分發表是否構成訴權濫用的意見。接到應訴通知書后，就應當組織力量對案件進行充分研判，用訴權濫用的理論進行分析，特別是與該原告曾經提出的行政訴訟進行對比分析，形成書面意見，遞交法院。需要說明的是，這種溝通協調最好是由行政機關進行，而不是單純依靠律師。

針對王某和楊某2017年提出的涉政府信息公開行政訴訟案件，H省郵政管理局曾經向有關法院提交了書面材料。其主要內容是說明楊某、王某二人明知無正當理由而反復多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求。二人缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信的起訴行為，因違背了訴權行使的必要性，喪失了權利行使的正當性，且不具有善意，應認定構成濫用訴權行為。并以《最高人民法院公報》“陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案”作為事例向法院提出，為維護法律的嚴肅性，有效利用有限的行政資源和司法資源，對于二人向法院提起類似行政訴訟，建議根據《行政訴訟法》第四十九條、第五十一條，作出不予立案的裁定。盡管法院一直沒有針對性的答復，但是對于行政機關來講已經邁出了重要的一步。今后要做的工作應該是加強后續跟進。

3.積極爭取適用簡易程序?！缎姓V訟法》第八十二條規定：“人民法院審理下列第一審行政案件，認為事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：……（三）屬于政府信息公開案件的。”第八十三條規定：“適用簡易程序審理的行政案件，由審判員一人獨任審理，并應當在立案之日起四十五日內審結。”因此，適用簡易程序有明確的法律依據，可在較短時間內解決案件，實現在訴權濫用不能確定的現實狀況下，處理此類案件效率的提升，以最大限度的節約行政成本。

4.關注《政府信息公開條例》的修改，總結經驗，努力發聲。政府信息公開申請權的濫用浪費了有限的行政資源，涉政府信息公開案件的濫訴占用了寶貴的司法資源。目前國內成文行政法律規范以保護行政相對人權益為主，而對行政權濫用的研究、確認存在很大留白?！墩畔⒐_條例》修改征求意見稿中體現的精神既賦予了行政相對人更加全面的知情權，也初次提出了一些規制行為人濫用訴訟權利的舉措。行政機關應當廣泛總結本部門的工作實踐，為上述立法精神的制度化確立提供實踐支持。