論行政復議調解制度的正當性及其制度完善

錢芳妍　戴毅偲

摘要 我國《行政復議法實施條例》（以下簡稱“《實施條例》”）于2007年5月由國務院頒布，在這時行政復議調解制度才正式被納入到行政復議程序當中，正式從立法上確立行政復議調解制度，并且對其原則、適用范圍、行政復議調解書的法律效力及其執行作出了規定。但是，該《實施條例》的出臺也未能完全消解法律研究者和法律實務工作者對于該調解制度在整個行政復議程序中正當性的疑慮。全文從剖析該調解制度的正當性與效益性著手，梳理出該調解制度的四大原則，進而結合實例提出完善該調解制度的幾點建議和設想。

關鍵詞 行政復議 復議調解 調解制度

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.248

行政復議調解，即在行政復議程序中，由行政復議機關的主持，適用調解，在自愿、合法的基礎上，通過對當事人的勸說和協調，使得各方當事人之間互諒互讓、友好協商最終達成合意，從而真正的解決行政爭議，消除矛盾的行政復議活動。

一、行政復議調解制度形成的過程

我國行政復議調解經歷了一個從完全否定到不否定再到逐步肯定的過程。最高人民法院《關于人民法院審理經濟行政案件不應進行調解的通知》（1985年）是最早明確否定行政爭議調解的法律規定。該《通知》指出，人民法院在對主管行政機關依職權作出的具體行政行為的合法性審查和確認時，應查明情況、作出公正判決，而不能進行調解。隨后，《行政復議條例》（國務院1990年12月發布、1994年10月修訂發布、現已廢止）第8條規定，復議案件在復議機關審理時也不適用調解。“行政復議不適用調解原則”一度成為行政爭議處理的特殊原則之一，甚至出現在我們的一些教科書之中，嚴重的影響行政復議調解制度的發展。我國《行政復議法》（1999年）（以下簡稱“《行政復議法》”）取消了行政復議不能調解的禁止性規定，但是也未明確行政復議的過程中能否適用調解制度。直到《行政復議法實施條例》（2007年）（以下簡稱“《實施條例》”）的頒布，為行政復議調解制度正名，正式納入到行政復議程序當中。隨著我國現階段和諧社會的發展，在查清事實、明確責任的前提下，利用調解的手段，解決行政爭議，取得雙方當事人滿意、節約行政成本，真正達到定紛止爭、案結事了的社會效果。

二、行政復議調解制度的正當性與效益性

三十多年以來，我國行政復議調解制度從無到有的發展變化，也讓我們看到了我國法律制定者、法律研究者以及法律服務者對于行政復議調解制度正當性的認識發生的一系列變化，但是《實施條例》的出臺也并未能完全消解對于該制度的正當性的疑慮。筆者將從以下幾個方面來論證行政復議調解制度的正當性與效益性：

（一）行政復議調解在司法實踐中的情況

司法實踐中，行政復議過程中運用調解方式解決行政爭議是現實存在，并且能有效解決部分行政爭議。當前，我國正處于社會轉型期，行政復議制度的適用環境發生了重大變化，各種矛盾糾紛錯綜復雜，成為影響社會和諧的重要制約因素。人們依法通過訴訟方式解決矛盾糾紛，能有效的避免出現極端方式解決問題的情況，但訴訟并非是解決矛盾的最優選擇，因此并不是所有的糾紛都可以通過司法途徑有效解決，而且訴訟本身也存在許多缺陷：高成本、遲延，其結果合法但不一定合理以及其結果可能與當事人的預期落差較大，訴訟過程也可能使得當事人雙方的關系更趨緊張，不利于維護行政機關的公信力。然而，調解卻能夠有效地解決部分行政爭議，使得當事人不至于完全對抗。調解往往在不斷的協商，在此過程中，當事人可以梳理出各方爭議的焦點并拋出解決問題的方案，有助于當事人之間進行切實有效的溝通，對己方的權益有所取舍，且在協商可能達不成一致時使矛盾不激化。有資料顯示，衛生部、上海、浙江等重視運用調解制度的行政復議機構，以調解方式和解結案的行政復議案件，一股占據行政復議案件總量的20%-30%。特別是江西省政府，其受理的行政復議案件中，80%是以調解結案的……2003年以來，各地各部門通過協商終止的行政復議案件占案件總量的百分之三十以上。因此，實踐中行政復議調解制度已發揮著越來越大的作用。如一起稅務處罰案件中，某市地方稅務局認定某醫藥公司存在偷稅情形，少繳納轉讓房屋的企業所得稅、轉讓房屋的營業稅等稅費合計160多萬元，并因此加收滯納金101多萬元。隨后，該市地稅局作出稅務行政處罰決定書，對醫藥公司處以82萬余元罰款。后建議醫藥公司以稅務局巨額罰款缺乏合理性、處罰過重向當地人民政府提起行政復議。同時提出醫藥公司為本市的經濟發展作出較大的貢獻，請求依法減輕或免除對其的處罰。市人民政府在復議過程中，調查案件情況結合醫藥公司的實際經營情況，在自由裁量的空間內適用調解，對其免除了82萬元的罰款。復議機關在復議案件中適用調解，有利于維護社會穩定，幫助企業度過難關，尊重當事人選擇各種途徑維權，體現了行政機關“以人為本”的行政管理理念，有利于維護行政機關的公信力與權威性。

（二）行政復議調解的理論基石

“公權力的不可處分性”是傳統法學行政爭議不可調解的原因。如果行政機關通過妥協、讓步以達成和解，必將有損國家利益或公共利益。然而，現實情況總是紛繁復雜多變的，對于某些新型的法律問題，則存在立法滯后于司法實踐的情形，立法機關在立法時不可能將現實可能發生的每—種情況都制定到法律中，也無法制定每一種情況的具體處理方式及結果，僅能夠對現在或未來可能發生的事件進行抽象的、概括的規定，只能夠留待行政機關去判斷并作出決定。行政機關依法享有的自由裁量成份比重日益增大，甚至行政裁量是現代行政權的關鍵，現代行政法圍繞著行政裁量形成了許多制度。因此，只要行政爭議的處理存在自由裁量的空間就可能適用調解。行政機關的具體行政行為不僅要合法，還需合理，實現過罰相當。如在法律規定的范圍行政機關對某一事件作出處罰，該處罰的作出由于行政執法人員的認知、判斷的能力以及執法的經驗、水平等不同而存在差別，具有一定的主觀性。正是這種自由裁量可能引起行政相對人對該具體行政行為的異議，可能認為其合法權益被侵害，從而引起行政爭議。行政訴訟不適用調解的觀點，主要是基于公權力不可處分的理論依據，認為行政權即國家公權力，是不能放棄法律授予的職權、不能將其作為妥協交易的籌碼，進而損害社會、國家的公共利益。而行政機關行使行政自由裁量權、行政行為的撤銷、改變或者重做違法或者明顯不合法的行政行為的等實體權限，并不會因其進入訴訟程序而喪失；自由裁量權的普遍存在，使得行政調解的適用條件產生，民眾的法律觀念加深，都成為調解制度的理論基礎。因此，只要法律合理地限定調解適用的范圍，某些行政爭議是可以通過調解解決的。

三、行政復議調解制度的四大原則

與民事訴訟中的調解制度相比較，由于兩者的目的、宗旨、任務都有區別，不應當對民事訴訟中的調解制度概況適用。為了能更合法有效地解決行政爭議，自愿原則、平等原則、保密原則、公益原則，是行政復議調解制度應當遵循四大原則。

1.自愿原則。《實施條例》明確規定，行政復議機關開展調解時應遵循自愿原則。無論是行政相對人還是行政機關，特別是行政相對人，都能夠自主、自愿地啟動和終止行政復議調解程序。在整個行政復議調解過程中，自愿原則也必須貫穿始終。對于調解協議的內容也必須是爭議雙方當事人自愿達成的。自愿原則是行政復議調解制度的基礎和前提。

2.平等原則。隨著服務行政的發展，“官”本位思想，已不再適應現代行政法的要求，因此，在行政復議調解中應扭轉先前不對等社會主導價值觀，賦予行政相對人平等的權利，更有利于保障雙方能夠充分的表達自己的意見和辯解，達成更真實的調解協議，雙方當事人更加愿意履行，糾紛才能真正化解。

3.保密原則。在行政復議調解制度中遵循保密制度，可以使得雙方當事人更加坦誠地把有關信息擺到桌面上來，不會擔心由于這些信息可能涉及商業秘密或者個人隱私被第三人所知而對其造成經濟損失或精神創傷甚至引起新的糾紛。

4.公益原則。雙方當事人的協商、讓步及達成的調解協議內容均不能侵害國家、社會或第三人的合法權益，不能盲目地為解決行政爭議而以犧牲公益為代價。行政復議調解必須在查清事實、明確責任、合法的前提下進行，必須在行政機關具有的自由裁量的范圍內進行。

四、完善行政復議調解制度的建議和設想

雖然《實施條例》第五十條明確規定了行政復議調解制度的原則、適用范圍、行政復議調解書的法律效力及其執行。但是，我國現行的行政復議調解制度尚處于起步階段，還是存在著許多不足之處。在此，筆者提出如下完善行政復議調解制度的幾點建議：

（一）擴大行政復議調解制度可適用的范圍

在《實施條例》中第五十條明確規定了行政復議調解可適用的范圍為兩大類：一類為，行政相對人對行政機關依法定的自由裁量權所作出的具體行政行為不服而申請行政復議的案件；另一類為，當事人之間關于行政賠償或者行政補償糾紛的案件。除此之外，筆者認為還有其他可適用行政復議調解的案件，如行政機關和行政相對人因為對行政復議案件所認定的事實存在認識理解上的差異，從而導致的行政復議案件，或因為案情復雜且雙方都難以形成優勢證據的案件，或者行政裁決的案件，或者行政合同糾紛的案件，或者行政賠償、補償類的案件，或者行政指導案件，或因為在法律上存在空白或者是法律法規規定不明確的案件，而在適用法律上存在困難的案件等。但是，不論哪一種類型的行政復議案件，都不能以損害公共利益或者第三人的合法權益為代價，否則一律不適用。

（二）行政復議主持調解人員的確定

筆者認為，行政復議主持調解人員的確定可以參照國內仲裁制度中仲裁員的選定或指定方式來確定。當事人可以約定由一名調解員進行調解，爭議標的較大或者案情比較復雜時，當事人可以約定由三名調解員組成調解組進行主持調解、協商。

（三）行政復議調解書不具有終局性

調解使得雙方當事人達成合意，進而形成行政復議調解書。該調解書是雙方意思表示—致形成的書面協議，行政復議解決行政爭議的方式之一，對行政復議決定不服的依法可提起行政訴訟，對行政復議調解書不服的也應當可以提起行政訴訟來解決爭議。這樣行政復議調解書便不具有終局性，同時也能有效的限制行政復議調解機關濫用職權或者相互庇護，最終達到維護當事人的合法權益的目的。

行政復議調解制度曾是我國解決爭議的傳統、古老的方式，作為傳統的傳承與實踐，其也是解決行政爭議多元化、化解行政糾紛矛盾、促進構建社會和諧的現實需要，體現了私法手段向行政法領域的滲透。應當理性看待行政復議調解制度的應用，在實踐中不斷總結經驗，完善現行行政復議調解制度中存在的問題，使行政復議調解制度發揮更好的作用，建設和諧社會。