海南省耕地后備資源開發利用研究

鄭 武

（海南省農墾設計院，海南 海口 570266）

1 海南省耕地后備資源開發利用基本情況

1.1 2014年度海南省耕地變化情況

2014年年初，海南省耕地面積為726 716.16 hm2，年內減少1788.07hm2，增加790.39hm2，全年凈減少997.68 hm2，年末耕地725 718.48 hm2。海南省減少耕地1 788.07 hm2，其中，建設占用耕地1 450.55 hm2，農業結構調整占用耕地337.52 hm2，其中設施農用地占用耕地26.46 hm2，農業結構調整為其他園地311.06 hm2。海南省增加耕地790.39 hm2，其中，土地整治（ZZ）新增耕地790.20 hm2，農業結構調整新增耕地（TZ）0.19 hm2。

1.2 2011—2015年海南省補充耕地項目情況

自2011年以來，驗收的補充耕地項目共53個，建設規模11 443.659 9 hm2，補充耕地面積達3 639.447 2 hm2，如圖1所示。

圖1 2011—2015年海南省各年度補充耕地面積情況

2011年以來，補充耕地面積較大的市縣有東方市、樂東縣、文昌市、昌江縣、澄邁縣和臨高縣，主要分布在海南省西部地區，如圖2所示。

2 海南省耕地后備資源調查評價方法

在內業整理分析和外業補充調查的基礎上，把每個評價指標信息填入評價對象映射信息表中。采取“限制性因子”評價法，對評價單元的宜耕性進行綜合評價。

圖2 2011—2015年海南省各市縣補充耕地面積情況

2.1 前期準備

編制調查底圖，即收集土壤普查、農業普查、土地利用總體規劃、土地整治規劃及生態保護區規劃等成果和資料，獲取生態環境、地形地貌、氣象、水文和土壤等耕地后備資源宜耕性評價指標數據，在數據準確性和現勢性校驗合格的基礎上，開展數字化工作，并結合國家下發的調查底圖建立評價指標圖層［1］。

2.2 生態條件

對生態安全起著重要作用的土地類型是生態用地，這些土地不只是對于生態環境有非常大的影響，其存在的經濟利益也大大超過了用于開發出來耕作的利益，處于這些保護區的未利用地均不宜開發。處于生態脆弱區的土地，進行開墾后可能發生嚴重的沙化、水土流失等土地退化的未利用地不應視為耕地后備資源。處于崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫和地面沉降等地質災害頻繁發生區的土地，不應視為耕地后備資源。在蓄滯洪區，開發后有十分大的可能存在洪澇災害風險，不應視為農田儲備資源。

2.3 土壤污染情況

土壤中含有的一些有害的化學物質超過環境質量標準被稱為土壤污染，人類和動物食用土壤中種植的蔬菜、水果等，會損害人類和動物的身體健康，引發疾病或者更嚴重者導致死亡。不管土壤中這些有害化學物質含量過量是自然界的原因還是人類活動而導致的，都必須對土壤進行合理處理，以種植作物和生產安全食品。

由于土壤被污染后，恢復使用的成本很高，并且很多荒廢的沒有被使用的土地都是集中在偏遠地區的，質量也相對比較低，所有土壤污染已經超過了國家標準的，都應拒絕開墾出來耕作使用。被礦山污染后的土地要恢復使用必須要治理后才能使用，但是這類土地要恢復必須要付出很多的財力和物力，不應復墾后拿來作為農田。

2.4 排水條件

沼澤是一種長期被水浸濕，水和草皮混濁的地區，必須排干才能耕作。在大多數季節，地面上沒有水，只有季節性的水或高水位。但是，沿海灘涂的坡度很小，可能會受到海頂的影響，所以需要采取堤防排水的形式，排水系統的建設難度比較大。然而，內陸潮灘有一個很大的坡度，只要土地是回收的，就有可能自己排水。鹽堿地一般不會在地上積聚水，但地下水位很高。為了降低地下水位，必須建立排水系統，為洗鹽和改善淡水環境創造先決條件。但是，因為修建排水體系的成本高且修建了排水體系也不能保證高產穩產，都不宜作為耕地后備資源。

2.5 地形坡度

影響水土流失最重要的一個原因就是坡度問題，坡度越大越抖，越容易產生水土流失現象。我國規定不能開墾坡度大于等于25°的土地。以生態環境保護為中心，本著以土地的可持續發展利用為原則，本次耕地后備資源調查評價規定，沒有使用的土地拿來作為耕作儲備資源的要求是地形坡度要大于或者等于15°。在第二次土地調查中，按照《第二次全國土地調查技術規程》要求，土地坡度劃分為0°～2°、2°～6°、6°～15°、15°～25°和25°以上5個等級。直接采用海南縣第二次土地調查成果中的坡度圖圖層（PDT）作為地形坡度評價指標層，將其與耕地后備資源調查評價底圖進行疊加分析，得到不同坡度下耕地后備資源評價圖斑面積。符合各類耕地后備資源的不宜耕評價指標表——華南區（V）其他草地和裸地坡度級別≥15°，采礦用地≥6°，則不宜耕［2］。

2.6 土壤質地

土壤質地是影響耕地后備資源開發及復墾的另外一個重要指標。土壤中大量礫石的存在會造成嚴重的滲漏和肥料滲漏，影響作物根系生長。即使有灌溉設備，滲漏量也太大，無法耕種。根據海南省第二次土壤普查成果《海南土種志》了解到，海南省有170個土種，其土壤質地分類與國家匯總分類并不一致，為了便于評價分析，根據海南省土種的主要物理性狀，參照國家質地分類標準，將海南省土種分類與國家土壤質地分類進行比較，將4種土種（麻石質土、變質巖石質土、玄武巖石質土、火山灰石質土）劃歸為礫質土。根據外業調查情況，將海南省礫質土上圖標注。符合各類耕地后備資源的不宜耕評價指標表——華南區（V），則不宜耕。

2.7 鹽漬化

鹽堿土是土壤中含有一定量的可溶性鹽，使作物無法生長的一個通用術語，包括鹽土和堿土2種。其中，鹽土中的可溶鹽多是中性鹽，pH值并不很高；堿土中含大量堿性的可溶鹽，pH值很高，大于9.5。鹽堿土（一般是指鹽土），只要有排水系統和淡水浸出鹽，就可以變成耕地。淡水淋鹽既可以利用天然降水，也可以利用灌溉水。但是，在干旱半干旱地區，降水量非常少，而且淡水資源十分缺乏，那里其他后備資源也較多。因此，在干旱半干旱地區，就不考慮鹽堿地作為耕地后備資源。

2.8 土壤pH值指標

根據海南省第二次土壤普查成果《海南土種志》，對海南省170個土種的pH值進行了統計分析，主要包括紅壤、水稻土、濱海鹽土等土壤類型，其pH值范圍在4.1～8.7，均符合各類耕地后備資源的宜耕評價指標要求。

2.9 耕作便利程度

土地復墾必須考慮種植的半徑和容易程度。隨著農業機械化的發展，現代農機具的種植半徑要比傳統農機具大得多。如果地圖的面積大于或等于20 hm2，這個指數就不是限制因素；對于面積不足20 hm2的地區，道路必須便于耕種。在2012年土地利用變更調查數據庫中，農村道路、田間道路的分布狀況，圖斑面積小于20 hm2且沒有道路到達，便利度差而不宜作為耕作儲備資源。

3 海南省耕地后備資源分布情況

海南省宜耕的耕地后備資源主要類型為可開墾其他草地、可開墾內陸灘涂、可開墾裸地、可復墾采礦用地。

3.1 耕地后備資源總量情況

經過調查數據匯總，海南省宜耕的耕地后備資源圖斑面積6 812.03 hm2，其中可開墾土地面積為6 803.74 hm2，所占比重為99.88%；可復墾土地面積為8.29 hm2，所占比重為0.12%。從耕地后備資源的類型來看，可開墾其他草地面積最大，為5 850.07 hm2，所占比重為85.88%；可開墾內陸灘涂和可開墾裸地的面積分別為739.80 hm2和213.87 hm2，所占比重分別為10.86%和3.14%；規模最小的為可復墾采礦用地，面積僅為8.29 hm2，所占比重僅為0.12%。

3.2 耕地后備資源分布情況

從海南省的耕地后備資源總量分布來看，樂東縣和文昌市分布最多，分別占全省可開墾土地總面積的26.16%和25.22%，秀英區和屯昌縣可開墾土地面積所占比重均小于1.00%，所占比重分別為0.18%和0.07%（見圖3）。

圖3 海南省耕地后備資源分布情況

從海南省耕地后備資源各個類型在各市縣的分布情況看，其他草地主要分布在樂東縣和文昌市，分別占其他草地總面積的30.43%和27.25%；內陸灘涂主要分布在昌江縣，所占比例為49.11%；裸地主要分布在文昌市和東方市，所占比例分別為46.28%和35.38%；可復墾采礦用地主要分布在瓊海市、臨高縣和澄邁縣，所占比例分別為62.97%、1.93%和35.10%；其余市縣沒有可復墾采礦用地。

4 海南省耕地后備資源開發利用的主要制約因素

4.1 經濟因素

耕地后備資源有效開發利用的前提和基礎是要有穩定和充足的資金投入，只有建立完善的資金投入機制，保證土地開發復墾項目必需的資金，才能確保耕地后備資源開發利用項目的順利實施和持續發展。

從資金的投入模式來看，目前土地整治資金來源主要是國家財政和地方財政，資金投入模式相對單一。從耕地后備資源類型來看，大部分為可開墾其他草地和可開墾沿海灘涂，隨著時間的推移，這些后備資源的開發利用難度將越來越大，新增耕地實現率越來越低。這給土地整治資金的投入提出了更高的要求，偏低或者多年不變的耕地開墾費將越來越不能滿足需要，耕地開墾費等相關稅費標準也是影響耕地后備資源開發利用的重要限制因素之一［3］。

4.2 權益保護因素

土地整治是推進城鄉一體化進程的一項系統工程，要以促進農民增收、農業增效和農村發展為出發點和落腳點，把維護農民合法權益放在首位，要充分尊重農民意愿。農民是土地整治過程中的主要受眾群體，也是利益受影響最直接的群體，土地整治過程中如何充分保障農民的利益，增加農民收入，改善農民群眾的生產生活條件和居住環境，提高農民積極主動參與耕地后備資源開發利用，是直接影響土地整治項目順利實施的關鍵。

5 海南省耕地后備資源開發利用對策

5.1 科學合理地制訂耕地儲備資源開發利用總體規劃

制訂海南省耕地儲備資源開發規劃，對耕地儲備資源開發實行統一開發、統一管理是保證土地開發的經濟效益、社會效益和生態效益得以充分顯現的根本保證之一。根據區域經濟和社會發展的特點，因地制宜地制訂耕地儲備資源開發利用規劃，有計劃、有系統、分階段實施，保證項目質量。開發復墾項目必須從項目預算、資金投入、土地利用方向和配套設施建設等方面綜合考慮，提高土地綜合利用率，減少開發復墾的投資和浪費。

5.2 提高耕地開墾費標準

耕地開墾費是國家按照“占多少、墾多少”的原則，對依法批準占用耕地進行非農業建設的單位和個人，因沒有條件開墾耕地或開墾的耕地不符合要求，按占用耕地面積征收的，專項用于耕地開發、復墾、土地整理的資源性收費項目［4］。隨著近幾年社會經濟的快速發展，物價指數不斷上漲，再加上后期耕地后備資源開發利用難度越來越大，目前的耕地開墾費已經遠遠不能滿足要求，需要結合目前海南省耕地后備資源狀況，提高耕地開墾費標準。

5.3 改進現行資金分配方式，構建多元化資金籌集模式

結合各地區農村土地整治規劃和年度補充耕地計劃，調整和完善各地土地改良工程資金配置和使用情況，做到資金與工作量平衡，保證土地改良相關資金的有效利用。嚴格控制資金支出范圍，減少資金閑置和結余。

同時，構建多元化的資金籌集模式。土地整治按照“誰整理，誰受益”的原則，所需資金可采取政府財政撥款、集體自籌和吸引社會資金等相結合的方式來獲得［5］。一方面，要設立專項政府資金作為固定資金來源，征收土地復墾費、新建設用地使用費和土地開發整理土地出讓金，并將土地增值稅和土地收購儲備經營收入提取適當比例納入農村建設用地整理基金；另一方面，通過合資、合作等方式，廣泛吸引社會多方資金，開辟集體、農民和經濟實體共同投資的多元投資渠道。而且政府要發揮帶動作用，完善土地承包政策，依法保障土地使用權的合理流轉；實行獎勵政策，對發展和開墾耕地的個人和單位進行獎勵，形成耕地資源開發利用新格局。

5.4 數量、質量、生態全部抓

在增加有效耕地面積的同時注重耕地質量的提高；正確處理土地開發整理與生態環境保護和建設的關系；土地開發要做好調查評價、論證，充分考慮水資源條件和灌溉條件，以確保不破壞和改變生態環境；在不破壞森林的前提下，陡坡復墾、自然濕地復墾，要采取工程措施、農業技術措施、生物措施等，以提高新的耕地綜合利用的潛在價值。

5.5 建立耕作層剝離再利用制度，提高補充耕地的質量

建立耕作層剝離再利用制度，通過實施建設占用的耕地耕作層土壤實施剝離和再利用工程，有效保護和合理利用建設占用耕地耕作層，縮短表土熟化的時間，大幅度改善利用區土地整治項目補充耕地的質量，促進作物生長和植被覆蓋率增加，優化當地農業生態環境，獲得良好的生態效益［6］。