滿足高質(zhì)量發(fā)展的土地利用年度計(jì)劃分配體系構(gòu)建研究
——以某市為例

黎宇坤

（陜西華地勘察設(shè)計(jì)咨詢有限公司，陜西 西安 710000）

土地利用年度計(jì)劃是落實(shí)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的重要途徑，也是落實(shí)建設(shè)用地管控的直接手段。在當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展的要求下，如何更加科學(xué)合理地分配土地利用年度計(jì)劃，尤其是新增建設(shè)用地計(jì)劃，關(guān)系到各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1 研究背景

1.1 土地利用年度計(jì)劃概述

土地利用年度計(jì)劃，是指國(guó)家對(duì)計(jì)劃年度內(nèi)新增建設(shè)用地量、土地整治補(bǔ)充耕地量和耕地保有量的具體安排［1］。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段［2］。構(gòu)建滿足高質(zhì)量發(fā)展的土地利用年度計(jì)劃分配體系，是推動(dòng)國(guó)土資源高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是建設(shè)新時(shí)代美麗中國(guó)的重要途徑。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)人地關(guān)系緊張的基本格局進(jìn)一步加劇，土地資源管理工作面臨前所未有的壓力，土地問(wèn)題已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要制約因素，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)解決土地問(wèn)題與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨［3］。在新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展要求下，迫切需要構(gòu)建滿足高質(zhì)量發(fā)展的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配體系，進(jìn)一步平衡土地資源供求矛盾，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.2 研究意義

通過(guò)分析影響土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配的各個(gè)因素，構(gòu)建滿足高質(zhì)量發(fā)展的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)體系，不僅能為政府制訂土地利用年度計(jì)劃提供參考，而且能為控制建設(shè)用地規(guī)模、提高土地資源利用率、有效平衡各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供幫助。

1.3 研究的主要內(nèi)容與方法

本文通過(guò)分析高質(zhì)量發(fā)展下影響土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配的各個(gè)因素，以某市為例，研究構(gòu)建土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配體系，為政府分配年度計(jì)劃指標(biāo)提供參考。主要研究方法采用文獻(xiàn)研究法、實(shí)地調(diào)研法、定性與定量相結(jié)合的方法。

2 高質(zhì)量發(fā)展下土地利用形勢(shì)

黨的十九大和2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議做出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時(shí)代”的重大論斷，指出新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征，就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展，意味著高質(zhì)量的供給、高質(zhì)量的需求、高質(zhì)量的配置、高質(zhì)量的投入產(chǎn)出、高質(zhì)量的收入分配和高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)循環(huán)［4］，表現(xiàn)在土地利用上有以下幾點(diǎn)。

一是滿足高質(zhì)量發(fā)展首先要促進(jìn)高質(zhì)量供給。近年來(lái)，隨著節(jié)約集約用地的推進(jìn)，土地利用效率得到提升，用地矛盾進(jìn)一步緩解，但土地閑置、廢棄、低效利用的現(xiàn)象仍然存在，滿足高質(zhì)量發(fā)展首先要促進(jìn)土地資源高質(zhì)量供給。一方面，繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做好建設(shè)項(xiàng)目用地審查，精準(zhǔn)識(shí)別用地需求，提高建設(shè)用地指標(biāo)分配精準(zhǔn)度；另一方面，加強(qiáng)對(duì)批而未供、供而未用及低效用地的清理，盤(pán)活存量建設(shè)用地，深度挖潛建設(shè)用地潛力。

二是滿足高質(zhì)量發(fā)展要求進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)土生態(tài)文明建設(shè)。國(guó)土資源工作始終貫穿生態(tài)文明建設(shè)全過(guò)程，承擔(dān)著產(chǎn)權(quán)保護(hù)、用途管制、資源保護(hù)與利用等重要環(huán)節(jié)。高質(zhì)量發(fā)展不僅要求高質(zhì)量的開(kāi)發(fā)、利用，更要求資源與環(huán)境、社會(huì)與生態(tài)的進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)國(guó)土生態(tài)文明建設(shè)，推行源頭治理與國(guó)土綜合整治、建設(shè)綠色礦山，恢復(fù)土地生態(tài)環(huán)境，是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

三是滿足高質(zhì)量發(fā)展必須助力脫貧攻堅(jiān)。堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是“十三五”時(shí)期的重點(diǎn)工作之一。國(guó)土工作要充分發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢(shì)，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，積極改革農(nóng)村土地制度，拓寬農(nóng)民收入渠道；實(shí)施移民（脫貧）搬遷，解決低收入家庭住房問(wèn)題；引導(dǎo)搬遷農(nóng)民再就業(yè)，提升搬遷農(nóng)民歸屬感。從根本上破除惠農(nóng)制度障礙，將土地增值收益、資源配置更多投向“三農(nóng)”，助力脫貧攻堅(jiān)。

3 土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 指標(biāo)體系構(gòu)建原則

一是目的性原則。以目的為導(dǎo)向，土地利用年度計(jì)劃分配體系就是為分配年度計(jì)劃服務(wù)的，因此，在建立指標(biāo)體系時(shí)要充分考慮年度計(jì)劃分配需求。二是綜合性原則。在指標(biāo)因子選擇時(shí)要充分考慮各方面因素對(duì)土地利用年度計(jì)劃分配的影響，盡可能做到綜合、全面。三是可操作性原則。指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)簡(jiǎn)單明了、易理解，指標(biāo)數(shù)據(jù)應(yīng)容易獲取，并且有可靠來(lái)源，計(jì)算方法應(yīng)簡(jiǎn)單、易操作。

3.2 指標(biāo)構(gòu)建方法選擇

指標(biāo)分解方法有很多，常用的有主導(dǎo)因素法、歷史趨勢(shì)法、綜合因素評(píng)價(jià)法等。主導(dǎo)因素法是采用對(duì)指標(biāo)分配影響較大的某一因素進(jìn)行指標(biāo)分解，適用于單個(gè)影響因素較大的情況，但現(xiàn)實(shí)中往往有多個(gè)影響因素起作用，這就導(dǎo)致主導(dǎo)因素法評(píng)價(jià)結(jié)果可能存在偏差。歷史趨勢(shì)法是研究過(guò)去的歷史趨勢(shì)，然后按照這一趨勢(shì)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分配，主要借鑒的是以往的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)未來(lái)變化考慮較少。綜合因素評(píng)價(jià)法是選擇多個(gè)影響指標(biāo)分配的因素因子，建立指標(biāo)分配體系，確定權(quán)重，然后根據(jù)指標(biāo)因子權(quán)重綜合計(jì)算指標(biāo)值，從而對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分配。綜合因素評(píng)價(jià)法考慮了多個(gè)影響因素對(duì)指標(biāo)分配的影響，較為全面，但缺點(diǎn)是影響因素眾多的情況下選擇不同影響因素所獲得的評(píng)價(jià)結(jié)果可能不同。

本研究采用綜合因素評(píng)價(jià)法構(gòu)建土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配體系。綜合因素評(píng)價(jià)法最關(guān)鍵的是指標(biāo)因子的選擇和因子權(quán)重的確定。土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配是一種政府行為，指標(biāo)總量由上級(jí)政府下達(dá)，逐級(jí)分配至區(qū)縣，因此，在進(jìn)行指標(biāo)分配時(shí)要充分考慮各區(qū)縣的指標(biāo)需求、指標(biāo)利用率以及產(chǎn)生的綜合效益。

3.3 指標(biāo)因子選擇

影響土地利用年度計(jì)劃分配的因素有很多，主要有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境等。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)需求就不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尤其是工業(yè)發(fā)展水平與新增建設(shè)用地需求呈正相關(guān)關(guān)系。考慮到高質(zhì)量發(fā)展對(duì)土地利用的要求，更加注重效率和資源環(huán)境約束，年度計(jì)劃分配時(shí)應(yīng)對(duì)土地利用效率高的地區(qū)和資源環(huán)境承載能力較好的地區(qū)適當(dāng)傾斜。此外，還要照顧貧困落后地區(qū)，在年度計(jì)劃指標(biāo)分配時(shí)給予一定支持。綜合上述原因，本文選擇經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、土地利用效率、建設(shè)用地發(fā)展空間與生態(tài)環(huán)境承載能力5個(gè)方面的因素建立指標(biāo)體系。經(jīng)濟(jì)因素選取最具代表性的固定資產(chǎn)投資、GDP、二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值；社會(huì)因素選取總?cè)丝谂c城鎮(zhèn)化率；土地利用效率因素選取地均固定資產(chǎn)投資與人均建設(shè)用地規(guī)模；建設(shè)用地發(fā)展空間選取土地利用總體規(guī)劃確定的2016—2020年新增建設(shè)用地規(guī)模；生態(tài)環(huán)境承載能力選取基礎(chǔ)性生態(tài)用地占土地總面積的比例，基礎(chǔ)性生態(tài)用地包含耕地、園地、林地、草地、河流和湖泊。

3.4 指標(biāo)體系確定結(jié)果

根據(jù)以上分析，確定土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配體系結(jié)果如表1所示。

表1 土地利用年度計(jì)劃分配體系

4 某市土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)體系構(gòu)建

4.1 研究區(qū)域基本概況

4.1.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況。截至2017年底，全市常住人口961.67萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口706.06萬(wàn)人，農(nóng)村人口255.61萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率73.42%。地區(qū)生產(chǎn)總值7 469.85億元，比2016年增長(zhǎng)7.7%，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值281.12億元，比2016年增長(zhǎng)4.6%；第二產(chǎn)業(yè)增加值2 596.08億元，比2016年增長(zhǎng)5.5%；第三產(chǎn)業(yè)增加值4 592.65億元，比2016年增長(zhǎng)9.2%。第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為3.76%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為34.75%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為61.49%。

4.1.2 年度計(jì)劃分配概況。某市土地利用年度計(jì)劃包括新增建設(shè)用地計(jì)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤計(jì)劃、盤(pán)活存量建設(shè)用地計(jì)劃、補(bǔ)充耕地計(jì)劃4項(xiàng)指標(biāo)，除市級(jí)預(yù)留指標(biāo)與專項(xiàng)指標(biāo)外，分別對(duì)下轄區(qū)縣、開(kāi)發(fā)區(qū)戴帽下達(dá)。考慮到基礎(chǔ)資料的可獲取性，本文僅對(duì)某市下轄的11區(qū)2縣建立指標(biāo)分配體系。

4.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)處理

根據(jù)《某市統(tǒng)計(jì)年鑒2017》《某市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）調(diào)整完善方案》以及某市2016年土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)計(jì)算出各項(xiàng)指標(biāo)因子數(shù)值如表2所示。

為方便計(jì)算，對(duì)表2中的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，將各項(xiàng)指標(biāo)因子折算成該區(qū)域該項(xiàng)指標(biāo)占全市比重，計(jì)算結(jié)果如表3所示。

表2 某市土地利用年度計(jì)劃分配體系基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

表3 某市土地利用年度計(jì)劃分配體系數(shù)據(jù)處理結(jié)果 %

4.3 指標(biāo)權(quán)重確定

采用特爾菲法對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)因子進(jìn)行權(quán)重確定，邀請(qǐng)多位專家進(jìn)行三輪打分，采用各因子的平均分作為指標(biāo)權(quán)重，結(jié)果如表4所示。

表4 評(píng)價(jià)因子權(quán)重

4.4 指標(biāo)分解結(jié)果

將某一區(qū)縣各個(gè)影響因子的標(biāo)準(zhǔn)化值乘以對(duì)應(yīng)權(quán)重，然后求和計(jì)算該區(qū)縣指標(biāo)分解權(quán)重，計(jì)算公式如下：

通過(guò)數(shù)學(xué)計(jì)算得到某市各區(qū)縣新增建設(shè)用地計(jì)劃分配權(quán)重如表5所示。

表5 某市新增建設(shè)用地計(jì)劃分配權(quán)重 %

從表5新增建設(shè)用地指標(biāo)分配結(jié)果來(lái)看，研究區(qū)域6、3、2占全市2016年新增建設(shè)用地計(jì)劃比重最大，合計(jì)占比達(dá)到50.38%。區(qū)域6在全市區(qū)縣中占地面積最大，人口較多，規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模最大，且覆蓋3個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，因此，發(fā)展需求和剩余發(fā)展空間都較大，其新增建設(shè)用地指標(biāo)占比最大符合實(shí)際；區(qū)域3為市政府所在地，規(guī)劃新區(qū)，2016年二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值、GDP、地均固定資產(chǎn)投資全市最大，工業(yè)發(fā)達(dá)是該區(qū)域特點(diǎn)，因此，新增建設(shè)用地需求大也與實(shí)際情況相符；區(qū)域2是重工業(yè)老區(qū)，全區(qū)面積較大，覆蓋2個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，以發(fā)展國(guó)際化的倉(cāng)儲(chǔ)物流基地以及生態(tài)園林示范區(qū)為特色，2016年固定資產(chǎn)投資規(guī)模全市最大，其余各項(xiàng)評(píng)價(jià)因子均居全市前列，該區(qū)域2016年新增建設(shè)用地指標(biāo)占全市指標(biāo)比重第三位，與實(shí)際發(fā)展需求和指標(biāo)使用效率相符。

5 結(jié)論

5.1 主要研究結(jié)果

本研究在分析新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展面臨的形勢(shì)下，充分調(diào)查某市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境等方面因素，采用綜合因素評(píng)價(jià)法，構(gòu)建滿足高質(zhì)量發(fā)展的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配體系；提出在現(xiàn)有土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配方法的基礎(chǔ)上，增加地均固定資產(chǎn)投資、人均建用地規(guī)模、規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)性生態(tài)用地占比等評(píng)價(jià)因子，在土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配時(shí)更加注重土地利用效率與資源環(huán)境承載能力；以某市各區(qū)縣為對(duì)象，構(gòu)建了滿足高質(zhì)量發(fā)展的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分配體系，為國(guó)土資源管理部門(mén)科學(xué)合理分配年度計(jì)劃指標(biāo)提供參考。

5.2 研究存在的不足與展望

本文在建立指標(biāo)分配體系時(shí)，考慮到資料的可獲取性，未將某市土地利用年度計(jì)劃涉及的開(kāi)發(fā)區(qū)、市土地儲(chǔ)備中心及專項(xiàng)計(jì)劃等列入其中，具有一定局限性；采用特爾菲法確定指標(biāo)權(quán)重，具有一定主觀性，應(yīng)采用多種方法計(jì)算權(quán)重；土地利用年度計(jì)劃分解體系可能對(duì)各區(qū)縣用地實(shí)際考慮不足，具體實(shí)施指標(biāo)分解時(shí)，可采用多種指標(biāo)分配方法對(duì)土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行分解，并分析對(duì)比確定最終指標(biāo)值。

土地利用年度計(jì)劃是土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)的分解落實(shí)，直接關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地利用年度計(jì)劃的重視以及指標(biāo)分配方法的探討，為國(guó)土資源管理提供更加科學(xué)、有效、實(shí)用的依據(jù)。