京津冀大氣污染聯防聯控協同治理的挑戰與對策

文 李云燕 邸鵬

在《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》實施的新形勢下，京津冀各地區各部門應盡快認清推進落實大氣污染聯防聯控協同治理的緊迫性，充分利用技術創新和政策手段實現各區域政府間工作機制、聯動機制及協同機制的建立和完善。

近年來，隨著工業化、城市化和區域經濟一體化進程加快，我國大氣污染正從局地、單一的城市空氣污染向區域性、復合型大氣污染轉變。經過近幾年的治理，包括京津冀地區在內的全國重點區域的PM2.5年均濃度呈現持續下降趨勢，但京津冀地區仍是我國霧霾相對嚴重的地區。由于京津冀區域間經濟發展水平、產業結構、能源結構、交通結構和用地結構存在明顯的差異，加之大氣污染與治理具有明顯的空間溢出效應和外部性，區域治理責任容易出現灰色地帶。

面對以霧霾為主的重污染天氣，傳統的屬地防治手段已不能對區域大氣污染進行有效治理。要從根本上解決京津冀地區的大氣污染問題，需要針對大氣污染傳輸特點，對傳統的大氣污染治理模式進行深刻反思，推進區域間大氣污染聯防聯控協同治理機制的建立和完善。

京津冀大氣污染聯防聯控實施政策

2010年6月，國務院辦公廳轉發九部委共同制定的《關于推進大氣污染聯防聯控工作 改善區域空氣質量的指導意見》，標志著我國大氣環境保護工作進入新的發展階段。2013年國家出臺了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，旨在通過區域大氣污染聯防聯控實現2017年京津冀治理大氣的具體目標。同年，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組成立，確定了重污染應急、監測預警、信息共享等工作制度，旨在加強區域大氣污染防治的聯動協作，形成治污合力。2015年4月通過的《京津冀協同發展規劃綱要》，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。2016年，原環境保護部與京津冀聯合發布《京津冀大氣污染防治強化措施》，通過實施燃煤清潔化、機動車污染控制、傳輸通道城市重污染行業治理、排污許可監管等措施，完成空氣質量階段性目標。2017年3月，《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》頒布，明確“2+26”城市以改善區域環境空氣質量為核心，以減少重污染天氣為重點，多措并舉強化秋冬季大氣污染防治，全面降低區域污染排放負荷。2017年8月，原環境保護部公布了《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》。2018年6月，在已經完成的大氣污染防治五年行動計劃的基礎上，國務院印發了《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，對到2020年大氣污染治理工作做出具體部署，標志著大氣污染治理第二階段正式開始。2018年8月，公布了《京津冀及周邊地區2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，明確要求，秋冬季京津冀及周邊地區PM2.5平均濃度同比下降5%左右，重度及以上污染天數同比減少5%左右。在此攻堅階段，京津冀地區的大氣污染物總量控制應以雙控、協同控制為基礎，結合精細化、差別化多污染物減排舉措，明確大氣污染協同治理解決方案。

上述重大國家戰略的實施為京津冀聯手治理大氣污染提供了難得的戰略機遇。盡管目前三地主要排放源存在較大差異，但大氣污染均呈現出多種污染物并存的復合型污染特征，亟需通過全面系統地推進京津冀大氣污染聯防聯控向縱深發展。在《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》實施的新形勢下，京津冀各地區各部門應盡快認清推進落實大氣污染聯防聯控協同治理的緊迫性，充分利用技術創新和政策手段實現各區域政府間工作機制、聯動機制及協同機制的建立和完善。

京津冀大氣污染聯防聯控面臨的挑戰

自2013年起，京津冀大氣污染治理取得了一定效果，各個污染指標均持續下降，但同時也面臨一些新挑戰：第一，大氣污染聯防聯控立法及部門間統一執法不足。第二，目前大氣污染聯防聯控利益補償機制和經濟激勵機制尚不健全，對京津冀地區大氣污染聯防聯控協調機制的研究也不夠全面和深入。第三，雖然國家層面已經成立了京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組，但領導小組的職能主要是宏觀的和協調性的，具體的政策落實還需地方政府去執行，由于地方本位主義的影響，三地均存在利己主義傾向，導致壓力傳導不力，對協同治理的投入和積極性還有待提高。因此，在新形勢下，各級各部門應充分認識到推進京津冀大氣污染聯防聯控的緊迫性，全力推進各項政策落實。

京津冀大氣污染聯防聯控機制的技術對策

探究大氣污染物排放時空變化特征與空間溢出效應

首先，根據我國大氣污染物源排放清單編制技術指南，按固定燃燒源、工業過程源、流動源三大類進行污染源調查評價，按照部門/行業、燃料/產品、燃燒/工藝技術以及末端控制技術將排放源分為四級，逐級建立完整的排放源分類分級體系，編制京津冀地區大氣污染物排放清單。其次，分析京津冀大氣污染物排放的總量特征、濃度特征以及結構特征，摸清與刻畫污染物在城市間的動態變化軌跡，探究京津冀地區大氣污染的空間聚集情況和空間溢出效應，清晰直觀地分析污染物的空間分布狀態和區域傳輸路徑。根據京津冀地區大氣污染物排放時空變化特征與空間溢出效應采取有針對性的解決方案。

如，2018年5月，新一輪北京市細顆粒物（PM2.5）來源解析結果發布，北京市全年PM2.5主要來源中本地排放占三分之二，區域傳輸占三分之一，2017年PM2.5年均濃度58微克/立方米中區域傳輸貢獻約20微克/立方米。同時，隨著污染級別增大，區域傳輸貢獻上升，重污染日區域傳輸占55%～75%。從北京市當前本地大氣PM2.5來源特征看，移動源占比最大，達45%，移動源中，在北京跨境行駛的柴油車貢獻最大。因此，要解決首都北京的霧霾污染問題，一是通過區域聯防聯控協同治理，控制區域傳輸，二是著力解決北京市的機動車尾氣污染，尤其是過境重型柴油車的污染問題。

分析聯防聯控的成本分擔和實施效果

首先，充分運用數學和經濟學手段，計算出各省（市）最優去除成本與合作收益，并預測不同管理模式下的成本與收益，測算不同治污階段、不同約束條件以及不同博弈均衡狀態下的成本分擔以及各驅動因素的控制策略組合。其次，根據京津冀地區產業結構特征、污染物排放量與環境質量狀況，建立基于成本收益的合作博弈模型，對京津冀三地的污染物總量控制指標及削減量指標進行合理再分配。最后，比較分析屬地管理、兩兩合作、三地合作情景下的成本分擔結果，對京津冀地區大氣污染聯防聯控的實施效果進行分析。

建立京津冀大氣環境生態補償制度

根據京津冀大氣污染合作博弈成本核算結果，包括污染物的去除成本、去除量以及相應的成本分擔，再結合三地環境空氣質量濃度同比變化情況，建立京津冀大氣環境生態補償制度，以協調區域間的經濟利益與環境利益。首先，根據京津冀年度源解析，分析京津冀三地污染物相互傳輸情況，并結合合作博弈模型中的成本分擔結果，按照“誰受益，誰付費”的原則，明確區域生態補償主體與補償對象。其次，根據細顆粒物年均濃度同比變化情況和被補償區域改善單位空氣質量的成本設定區域補償標準，對細顆粒物濃度同比下降的地區，按照單位治理成本予以資金獎勵，反之予以懲罰。然后，以多元化方式獲取資金補償來源，包括國家的縱向補償、省際間的橫向補償以及企業主體補償和技術補償；同時設立區域大氣環境生態補償基金，實行專款專用，并定期公布資金來源和去向，確保資金使用透明化。

推進京津冀大氣污染聯防聯控的政策建議

強化京津冀地區大氣環境管理機構職責

建立京津冀大氣污染治理聯防聯控機制，必須充分發揮京津冀地區大氣環境管理機構的協調與監督作用。2018年7月，國務院成立京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組，旨在貫徹落實黨中央、國務院關于京津冀及周邊地區大氣污染防治的方針政策和決策部署；組織推進區域大氣污染聯防聯控工作，統籌研究解決區域大氣環境突出問題；研究確定區域大氣環境質量改善目標和重點任務，指導、督促、監督有關部門和地方落實，組織實施考評獎懲；組織制定有利于區域大氣環境質量改善的重大政策措施；研究確定區域重污染天氣應急聯動相關政策措施，組織實施重污染天氣聯合應對工作。

2018年9月，根據生態環境部“三定”方案，在大氣環境司加掛京津冀及周邊地區大氣環境管理局的牌子，實現了跨區域大氣污染防治機構的設立。各級政府要嚴格落實京津冀及周邊地區大氣環境管理局下達的任務，加強區域政府間的合作。為此，首先要打破地域限制，統籌整個區域的大氣污染防治工作，協調利益關系，在達成共識的基礎上擬定目標規劃，采取共同行動。同時，要加強各區域政府之間的聯系與協作，各區域政府應互通共享信息，聯合監督執法，加強區域聯動，建立區域統一的空氣質量預報預警及應急聯動工作機制。

開展京津冀大氣環境治理聯動執法

首先，建立和完善京津冀地區府際間的大氣環境聯動執法機制，能夠在日常環境監督以及環境應急事件處理時做到重點部門快速反應、信息互通和協同監管，構建縱橫交錯的環境監督和協同治理網絡。其次，成立京津冀大氣環境督查小組，三地每個聯動部門隨機抽調一名工作人員，對各地區大氣污染治理工作的落實情況進行不定期的監督檢查，定期匯總公布督查情況。最后，注重統計信息的完善，加大大氣污染物排放數據的公開頻率和力度，通過三地生態環境管理部門與公安、法院、檢察院等其他部門的聯合協作，在執法和問責上做到從嚴從快，對偷排和違排行為進行嚴厲打擊，不僅要加強處罰力度，更應對觸犯刑法的責任主體和主要責任人堅決追究其刑事責任。

開展區域間環境監測數據共享及同步預警

要推進京津冀大氣聯防聯控協同治理，環境監測數據的共享共用是前提和關鍵。這種共享共用不僅包括區域內各地區的大氣污染排放數據和大氣環境監測數據，還應包括各部門間在大氣污染防治工作中的大氣環境執法監督、預警預報等信息的共享。為真正發揮信息共享平臺的作用，京津冀地區可在大氣監測數據共享的基礎上，建立區域空氣質量模擬系統，對空氣質量發展態勢、污染物組成、重點污染源及所在地區進行預測分析，并結合空氣預警系統，及時發布空氣預警信息，制定相應的預警響應機制。針對區域重污染天氣問題，亟須建立一系列包括污染排放清單編制、大氣污染物空間模擬等科學防治體系，提高對PM2.5及其相關污染物數據的綜合分析能力，通過大量的監測數據研究和構建排放清單，并借助模型計算實現多污染物的協同監測，進而針對各類污染源提出具體的控制方案。

2018年5月2日，告別了持續幾天的沙霾混合天氣后，“北京藍”再度回歸。CNSphoto供圖

在聯防聯控協同治理大框架下推行屬地主導模式

京津冀大氣污染治理應當注重以屬地為主導、以協同為保障。京津冀地區范圍廣，污染源和地形氣候各有不同，造成大氣污染的成因也不盡相同，在聯防聯控協同治理的大框架下，本地區的大氣污染防治工作的責任和實施主體應為當地政府和生態環境管理部門。所以，區域內的各級政府和生態環境管理部門應該加強自身的環境治理能力建設，對當地的大氣污染形勢能夠充分把握，并強化以協同為保障的觀念，突破轄區限制，加強區域內與區域間的協調與合作，統籌安排大氣污染治理工作，實現統一標準、統一監管、統一立法、統一執法，區域聯動，共同解決區域大氣污染問題。