給金融控股公司戴上“緊箍咒”

文/李虹含 賀寧 編輯/王莉

把加強準入管理、防止利益輸送以及規范資金來源，作為為金控建立風險防火墻的具體實現手段，為防范風險的跨業態傳播提供有力的保障。

2018年4月27日，中國人民銀行，中國銀行保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會三部門聯合發布《關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》（以下稱《指導意見》），旨在規范非金融企業投資金融機構的行為，加強對金融業風險和實業風險的監管，防止風險的跨業態傳播。

發布背景

當前我國非金融企業出現了金融化的趨勢。這種趨勢主要表現在三個方面：

一是民營企業通過設立、參股和并購等多種投資方式，大量涉足銀行、證券公司、保險公司、信托基金公司，成為市場上的“大財團”，亦被稱為金融控股集團。這類企業的股權和金融機構股權交叉，使整個市場的投融資鏈條和業務鏈條變得愈發復雜。

二是越來越多的實體企業將投資目光聚焦于金融行業，企業的金融資產占總資產的比例不斷提高，企業的利潤收入中增加了金融投資收益。

三是大型企業利用自身的融資優勢，將自身打造成為資金二級融通市場，把自身融入的資金再借給融資弱勢群體，獲得利率上的價差，成為名副其實的融資中介平臺。

此次發布的《指導意見》主要針對非金融企業金融化的第一種現象，即金融控股集團。雖然金融控股集團的出現對企業的融資成本、資金使用效率等方面產生了積極的影響，但是由于實體企業缺乏金融風險管理的專業人才和成熟的金融風險管理體系，加上其金融風險隱蔽性和不透明性的特點，也造成金融業風險和實業風險之間的相互傳遞、關聯、嵌套和傳染。

《指導意見》指出，近年來，金融業改革開放力度不斷加大，大量非金融企業通過發起設立、并購、參股等方式投資金融機構。一些實力較強、行為規范的企業投資金融機構，有助于擴大金融機構資本來源，補充資本金，改善股權結構，也有利于增強金融業與實體經濟的良性互動發展；但也存在部分企業與所投資的金融機構業務關聯性不強、以非自有資金虛假注資或循環注資、不當干預金融機構經營、通過關聯交易進行利益輸送等問題，既容易助長脫實向虛，也容易導致實業風險與金融業風險的交叉傳遞。

文件解讀

《指導意見》全面落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，根據黨中央、國務院決策部署和全國金融工作會議的要求，按照問題導向，補齊監管短板，明確企業投資金融機構的政策導向，強化股東資質、股權結構、投資資金、公司治理和關聯交易監管，加強實業與金融業的風險隔離。

《指導意見》以“立足主業，服務實體經濟；審慎經營，避免盲目擴張；嚴格準入，強化股東資質、股權結構和資金來源審查；隔離風險，嚴禁不當干預金融機構經營；強化監管，有效防范風險；規范市場秩序與激發市場活力并重”為原則，在準入、防止利益輸送、規范資金來源、實行穿透監管以及防范風險傳遞等方面重點加強管理。其中防范風險傳遞是最終的目的，加強準入管理、防止利益輸送以及規范資金來源，是建立風險防火墻的具體實現手段。監管需貫穿于整個實施過程的始終，為防范風險的跨業態傳播提供有力的保障。

加強準入管理

《指導意見》對金融機構主要的控股股東以及投資控股金融機構的企業實行嚴格的市場準入，并分別從正面清單和負面清單的角度提出了具體的資質要求。

從正面清單來看，金融機構的控股企業應滿足以下條件：一是核心主業突出，業務發展具有可持續性；二是資本實力雄厚，具有持續出資能力，原則上需符合最近3個會計年度連續盈利、年終分配后凈資產達到全部資產的40%、權益性投資余額不超過本企業凈資產的40%等相關行業監管要求；三是公司治理規范，組織架構簡潔清晰，股東、受益所有人結構透明，出資企業為企業集團或處于企業集團、控股公司結構之中，須全面完整報告或披露集團的股權結構、實際控制人、受益所有人及其變動情況，包括匿名、代持等情況。四是管理能力達標，擁有金融專業人才。

從負面清單看，企業具有以下情形之一的，不得成為金融機構控股股東：一是脫離主業需要盲目向金融業擴張；二是風險管控薄弱；三是進行高杠桿投資；四是關聯企業眾多，股利關系不透明；五是關聯交易頻繁且異常；六是濫用市場壟斷地位或技術優勢展開不正當競爭，或操縱市場，擾亂金融秩序。此外，對投資金融機構經營失敗或重大違規行為負有重大責任的企業，5年內不得再投資成為金融機構控股股東。

規范資金來源

《指導意見》從控股企業的財務狀況，企業投資金融機構的資金來源兩方面，來保障投資金融企業資本的穩定、透明、合法。

良好的財務狀況是企業對金融機構進行投資的前提，作為主要股東和控股股東的企業，首先應當具有良好的財務狀況和資本補充能力，整體的資產負債水平和杠桿率水平適度，債務規模和期限結構也要合理。

金融市場是收益與風險博弈的市場，收益源自于資本，風險稀釋于資本。資本不僅是企業投資金融機構獲得收益的法寶，也是企業對抗金融風險的后盾。但是目前社會上存在的一些虛假注資、循環注資則使得企業控制的金融機構的資本并不真實可靠。因此，資本的真實性、質量和充足率就顯得格外重要。對此，《指導意見》指出，企業投資金融機構應當以自有資金出資，資金的來源必須真實合法，不得以委托資金、負債資金、“明股實債”等非自有資金投資金融機構，不得虛假注資、循環注資和抽逃資本，不得以理財資金、投資基金或其他金融產品等形式成為金融機構主要股東或控股股東。嚴格規范注資種類，有利于提高注資質量和真實性，筑牢風險防范的“資金墻”。

防止利益輸送

從公司治理角度，利益輸送的防范，主要需從防范企業與其所控股金融機構之間的股權交叉、決策交叉和人員交叉等方面做起。對此，《指導意見》做出以下規定：一是非金融企業的股權結構應簡明清晰，簡化投資層級，提高組織架構的透明度。企業與所控股金融機構之間不得交叉持股。二是金融機構應當建立有效的決策、執行、監督和相互制衡的機制，強化董事會決策機制，避免大股東或實際控制人濫用控制權。企業派駐金融機構的董事，應當基于專業的判斷獨立履職。要充分發揮獨立董事在董事會中的監督制衡作用，推行職業經理人制度，強化信息披露和外部監督，發揮資本市場和中介機構對金融機構公司治理的制衡作用。三是規范企業與所投資金融機構之間、企業所控股金融機構之間的董事、監事、高級管理人員的交叉任職，規定企業與其所投資金融機構或所控股金融機構之間的高級管理人員，不得相互兼任。

針對一些非金融企業與金融機構之間通過不當關聯交易輸送利益和套取金融機構資金的行為，《指導意見》強化了對關聯交易的監管，要求一般關聯交易應當定期報告，重大關聯交易應當逐筆報告。非金融企業在成為金融機構主要股東或控股股東時，應當提交與關聯方外的其他股東無關聯關系、且不進行不當關聯交易的承諾函。非金融企業不得濫用控制權干預金融機構的獨立自主經營，不得直接或變相套取、挪用、擠占金融機構及其客戶的資金。金融機構應當遵循穿透原則要求，建立有效的關聯交易管理制度，防止利益輸送和風險轉移。嚴禁通過各種手段隱匿關聯交易和資金真實去向，規避監管。

日臻完善

《指導意見》的發布，明確了對非金融企業投資金融機構監管的框架思路，為建立非金融企業和金融機構之間的風險防火墻提供了有效的方法、途徑。通過加強準入管理、規范資金來源和防止利益輸送，為非金融企業投資金融機構提出了具體的股權結構、資金來源以及公司治理方面的要求，提高了非金融企業投資、控股金融機構的門檻。同時，對于已經投資控股金融機構的非金融企業，也會重新洗牌。對于文件發布以前的企業投資控股金融機構的行為，但凡股權結構不夠清晰，以非自有資金投資或存在不正當關聯交易的企業，都要嚴格地予以規范。而嚴重不符合文件要求，確實需要退出該市場的，也會被依法穩妥地退出市場。總體上，為防止短時間金融市場和實體企業的劇烈動蕩，《指導意見》的相關要求較為寬松，并沒有在具體要求和細則上進行標準化。筆者認為，下一步對非金融企業投資控股金融機構的行為監管將會進一步細化、標準化、量化，監管主體的定位會更加明確，監管流程也會更加順暢。

首先，明確監管主體。此次對非金融企業控股金融機構的監管內涵較為廣泛，對金控公司的監管門檻也較低。根據原銀監會2018年1月5日印發的《商業銀行股權管理暫行辦法》，以及在此基礎上提出的非金融企業入股同類型金融機構將不得超過“兩參一控”的數量要求，進一步明確了有關金融控股公司的定義。通過確定監管主體的標準，一定程度上提高了監管的門檻，合理地將風險控制在監管的范圍內，防止監管的缺失，同時提高監管的效率。

其次，量化非金融企業控股金融機構的指標要求。《指導意見》雖在某些方面量化了金融機構股東的資質要求，但總體上標準化程度還是比較低。如對控股公司的資本實力，提出了原則上需最近3個會計年度連續盈利、年終分配后凈資產達到全部資產的40%、權益性投資余額不超過本企業凈資產的40%等量化監管要求；但對非金融企業脫離主業盲目向金融業擴張、高杠桿投資等方面并沒有具體的可量化標準。此外，對非金融企業投資金融機構的資產占總資產的比重多少時為盲目擴張，投資杠桿率多少為高杠桿等，相關要求也比較寬泛，缺乏具體的執行標準。這不僅不利于監管政策的實施，也為相關企業提供了尋租空間。因此，監管要求的具體化和標準化應成為下一步監管的主要改進方向。

最后，核心風險預警指標尚不明確。雖然傳統金融機構已經有一套成熟的風險預警指標，但實體企業控股金融機構后，由于兩者之間存在股權、業務等方面的關聯，相關風險的傳染性更強，波及范圍也更加廣泛，舊的監管要求已經不能適應新的市場形勢。目前，銀行、保險等金融機構已經形成了以核心資本充足率為代表的風險預警指標，金融控股公司進入以后，不僅要對各子公司的資本充足率提出要求，整個金融控股集團也需要有一個綜合的資本充足指標來進行風險考量；而且，考慮到金融控股公司納入監管體系后，可能帶來的風險的高度傳遞性和隱蔽性，其資本充足率的要求應高于銀行的8%。具體指標的制定，可以參考非金融企業的金融參與度和參與規模。