基層政府管理系統創新思考

張 琪

（東北農業大學，哈爾濱 150030）

0 引 言

當前，我國正處于社會變革的關鍵期，無論是從國內環境還是從國際環境來看，政府管理的任務都發生了巨大變化。過去，中央與地方之間主要以行政服從關系為主，而當前隨著社會主義市場經濟的深入發展，中央與地方之間的關系發生了轉變，轉向了以相對經濟實體為基礎的對策博弈關系。因此，在這種新形勢下，如何才能促進基層政府管理系統創新就成了當下的一個熱點問題。

1 政府管理創新系統的內涵

所謂政府管理創新，從哲學角度來說是指創新的主體即政府，通過分析社會發展實際，對原有的客體進行揚棄與創造，從而達到提升政府價值的過程。需要指出的是，哲學意義上所指的客體，包括觀念、制度、技術等多各方面，因此政府管理創新是政府功能的對象化。實際上，基層政府之所以要進行管理創新的原因就在于調整與變革后的政府能夠憑借自身的新的職能定位、最新的管理方式、合理的組織結構、科學的運行機制業務流程以及高效的技術方法，能夠有效應對新時期、新形勢下的各種挑戰與環境變化。

因此為了達成這一目的，提升當下基層政府管理與實踐的有效性，這就需要我們來對基層政府管理創新的各項要素進行分析研究。其實，時至今日關于政府管理創新系統的具體要素有哪些方面，學界并沒有一個準確的定論。一部分人認為，針對我國發展的實際情況，當前我國基層政府系統需要創新的要素主要有7個方面，即基層政府的假設基礎、行政體制、管理理論、組織結構、運行機制、管理手段和方法層次。而還有一部分人認為，基層政府管理系統創新主要針對政府的管理理念、管理制度、管理方式的創新，至于其他方面則要另當別論。但無論從哪一種觀點來看都不難發現，基層政府管理系統的創新要實現行政管理范圍轉變，即從原本的全能管理轉變為有限管理，從原本的微觀管理轉變為宏觀管理、從原本以“管制”為重心轉為以“服務”為重心，力求打造服務型政府。

2 政府管理創新系統的具體要素分析

筆者通過結合哲學意義上的主體、客體、實踐三者之間的關系，認為政府管理系統的創新主要要把握三個要素，即政府、職能、創新實踐。其中，政府就是本文中所研究的基層行政組織。職能是指國家和社會的法定公共事務和政府內部事務。創新實踐是指隨著社會環境的變化，政府對于職能轉變所進行的具體實踐。

2.1 在管理創新系統中，關于基層政府要素的分析

眾所周知，基層政府組織是基層行政管理的主體，而組成這一主體的要素又包括多個方面。第一，組織目標。這是基層政府建立運行與存在的重要前提和必要基礎。第二，機構設置。這是基層政府有效完成行政職能，順利達成組織目標的載體。第三，人員構成。這是確?；鶎诱M織履行職能的重要因素和人才保證。第四，權責體系。權責體系的完善與否對于行政機構的設置與運轉起到了重要的影響作用。第五，法規制度。法規制度不僅具有規范作用而且也是確?；鶎有姓M織履行職能的法律保障。第六，物質要素。該要素是基層行政組織必不可少的重要要素。

但是，從當下來看，我國的基層組織在“政府”要素中還存在較多的問題。例如，典型的唯GDP論，模糊了政府組織的目標。一些行政人員個人職能不清、權責不明，導致人員管理極其混亂，甚至有些地方政府存在著人浮于事的現象，這些都阻礙了政府管理系統創新。

2.2 在管理系統中，關于職能要素的分析

所謂職能就是指基層政府在進行一系列的行政活動過程中所要履行的基層職責以及要發揮的各項功能。它主要用來明確政府要做什么、管什么、怎么做以及怎么管的問題。從基層政府職能內容來看，它的基本職能主要體現在政治、經濟、文化以及社會方面。從歷史唯物主義觀點來看，無論是哪一層的政府，“行政職能”都隸屬于上層建筑部分，而經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又決定了下層結構。因此，基層政府行政職能的發展與改變實際上是與我國社會生產力發展水平相適應的，并且政府職能轉變不可避免地會給我國社會各個方面帶來巨大影響。

但是當下必須要明確這樣一個事實，目前我國基層政府的行政職能并沒有跟上社會生產力發展水平，一方面阻礙了基層政府職能的有效履行，另一方面也不利于地方經濟社會的可持續發展。

2.3 在管理系統中，關于創新實踐要素的分析

實踐是事物發展的源泉與動力。因此基層政府要想實現自身管理系統創新，就離不開對理論的研究與探討，對實踐的摸索與開拓?；鶎诱芾韯撔逻\動目前已經成為世界各國行政改革的重點，早在上世界中后期，西方國家就已經開始了政府管理改革創新運動。

尤其是近幾年來，隨著社會的不斷發展，我國基層政府以轉變行政職能為著力點，以推動地方經濟發展為落腳點，進行了大量的實踐探索，也取得了很多成就，主要體現在以下幾個方面。首先，基層政府的管理模式得以改善。過去尤其是地方政府對于地方管理高度集中，而目前政府改微觀控制為宏觀調控，不僅使調控更加有效而且也給予地方企業更廣闊的發展空間。其次，改善了地方干部人事制度。一方面使干部權力更加透明、職責更加明確，另一方面使基層政府內部結構更加優化，實際上也就是提升了政府的辦事質量和辦事效率。再次，地方政府通過利用互聯網技術和信息技術，改善了工作方式，進一步提升了工作效率。從整體上看，近些年雖然我國基層政府管理創新系統不斷完善，但是需要意識到，當前仍然有很多地方政府存在行政服務意識薄弱、行政體制不夠完善、機構設置不夠科學、人員管理不夠高效等問題，以至于這些地區的基層政府不能很好地適應構建和諧社會的需求，因此政府必須要在當前系統發展的基礎上加強創新。

3 推進基層政府管理創新實踐的路徑

3.1 提升基層政府對管理系統創新的認識

首先，通過向基本政府領導闡述服務型政府建設的特殊意義，使他們認識到推進基層政府管理系統創新實踐是大勢所趨，也是形勢所迫，只有這樣才能使政府管理系統創新工作獲得上層部門支持。其次，為了從深層次上提升基層行政組織人員的思想認識，政府有關部門應當積極主動地籌劃一系列與行政管理有關的進修培訓、視頻講座等活動。

3.2 促進社會公平，建立服務型政府

一方面，政府應當采取各種措施盡可能促進社會公平。首先，思想是行動的先導，實現社會的公平與正義必須要求政府提升自身認識。當前很多社會問題之所以遲遲得不到解決，很大程度上就是因為基層政府領導不重視。其次，促進地區經濟發展是實現社會公平正義的先決條件。因此基層政府應當在兼顧公平與效率的同時，大力發展地區生產力，提升公民的幸福感與歸屬感。最后，基層政府要不斷完善社會服務體系，建立起能夠滿足地區發展需要的高效服務模式。

另一方面，要想建立起服務型基層政府，政府要充分發揮市場在地方資源配置當中的決定性作用。首先，基層政府應當正確認識政府與市場之間的關系，把握好宏觀調控的“度”。其次，基層政府要通過機構改革等方式來轉變職能，從根本上改變政府管理過多、過于集中的問題。最后，轉變職能并不意味著政府職能完全喪失，基層政府應當正確發揮宏觀調控的作用，以充分發揮社會主義市場經濟的優勢。

3.3 圍繞促進經濟發展方式轉變，進一步轉變基層政府職能

首先，基層政府要想促進管理系統創新，實現自身職能轉變，就要加強對國情、對地方發展實際的認識，從經濟發展需要出發，立足于實踐，重新構造和優化政府職能結構。其次，基層政府應當擺清地位，不越位、不缺位、不錯位。最后，在職能轉變服務地區經濟發展方面，基層政府應當加快速度促進經濟發展方式轉變，由原本的外需拉動轉為內需拉動、外部推動轉為內生增長、外延擴張轉為內涵提升等，從而為提升我國經濟競爭力作貢獻。

3.4 繼續推進大部制改革，完善基層政府創新的組織結構

盡管當前我國的大部制改革已經成效顯著，但是還有進一步提升的空間。為此，基層政府作為政府管理創新的主體要更新傳統的思維模式，要勇于探索，善于總結現有的經驗，在保持穩定發展的基礎上不斷推進大部制改革。

3.5 加強基層政府行政法治建設，遏制行政權力濫用

首先，我國應當大力推行依法行政，使基層行政主體樹立正確的用權理念。其次，要健全權力制約與監督機制，防止基層干部濫用權力。最后，要完善行政問責制度，以制度手段遏制行政權力的濫用。

4 結 語

促進基層政府管理系統創新對于當前社會發展意義重大，但由于種種因素的限制，導致當前基層政府在管理系統創新方面較為緩慢。為了解決這一問題，基層行政人員有責任、有義務進一步加強對此問題進行理論研究與實踐研究。

［1］李博,謝斌.系統論視域下政府管理創新的類型與路徑分析［J］.陜西行政學院學報,2017(1).

［2］譚詠梅,劉雪豐.論以政府管理制度創新提升行政效能——以湖南省工商管理系統制度創新為佐證［J］.湖南行政學院學報,2014(4).

［3］聶增民,易鵬,張瑞青.政府管理創新系統及其實踐研究［J］.中共山西省委黨校學報,2010(6).