略論我國農(nóng)業(yè)土地流轉的問題及對策研究

唐亦功

（陜西師范大學，西安 710062）

一、隨著農(nóng)業(yè)土地流轉速度的不斷加快，現(xiàn)有土地資源的稀缺狀況愈益加劇

當前，我國農(nóng)業(yè)土地的流轉不僅與當初土地資源規(guī)模整合及資源效益合理配置的初衷相距甚遠，而且使土地資源的稀缺狀況更為嚴重。如西安市自2000年以來，各年份國有土地使用權出讓、劃撥等的數(shù)字即不斷增加。至2012年，較之2000年，其漲幅達到了287%。再如掛牌交易的地塊，2012年的漲幅較之2005年達到了794%。而西安市的高新區(qū)，由于其特殊的發(fā)展運作模式，所呈現(xiàn)出的變化就更為明顯。西安市高新區(qū)是1991年3月經(jīng)國務院批準而成為中國首批高新區(qū)之一。它位于西安市科研、文教單位相對集中的西南郊，成立之初占地僅規(guī)劃為3.2平方公里，但至今面積已達112.3平方公里。較之原來規(guī)劃之初的3.2平方公里，增加了351%，年增率達到了320%。其中，2004年之后高新區(qū)的二次創(chuàng)業(yè)規(guī)劃，其范圍則早已超出了高新區(qū)原本規(guī)劃的地區(qū)，而主要向西安西南部科教文化區(qū)，即今長安區(qū)的方向發(fā)展（根據(jù)《西安統(tǒng)計年鑒》《西安年鑒》《雁塔年鑒》《長安區(qū)年鑒》《西安市城市總體規(guī)劃（1995—2010年）》《2003—2020年城市總體規(guī)劃編修》高新區(qū)二次創(chuàng)業(yè)規(guī)劃等數(shù)據(jù)整理）。

另外，該區(qū)2008年以前土地流轉的主體以對凈用地、耕地和閑置地的征用較多。其后由于土地資源的日漸枯竭和稀缺，使得其形式也發(fā)生了很大的變化，而主要以整村拆除、村民整村撤出的情況較為普遍。

二、非市場化的運作形式加劇了社會矛盾的激化，使得社會不安定的因素與日俱增

作為這一時期加速土地流轉主要推手的地方政府和基層組織的介入，不僅加劇了土地使用權的流轉在規(guī)模、形式、權屬關系及利益分配關系方面的復雜狀態(tài)，也使得一些社會矛盾突出地顯現(xiàn)出來。譬如，為了加快土地的轉出，地方政府和基層組織對農(nóng)民的承包地進行返租倒包，建立“土地儲備庫”和“信息中介”等，主要負責土地需求信息的發(fā)布、項目的推介、土地租約條件的談判、合同的簽訂及各方利益關系的調(diào)處等。由于進入土地的企業(yè)和專業(yè)大戶從事的投資項目的土地附加值更高，市場更為暢通，從而使得土地的級差收益提高。這也為地方政府和基層組織介入土地的流轉帶來了可觀的利益，從而使得土地流轉的過程成了貪污腐敗的溫床和社會不穩(wěn)定因素的重要來源，使得“小官巨貪”的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。因此，在土地流轉過程中民眾的上訪、靜坐、抗議示威等活動屢屢發(fā)生，進一步加劇了社會矛盾的產(chǎn)生。如近年來在大中城市周圍的土地流轉中出現(xiàn)的整村拆除現(xiàn)象，由于以村民為一方和以地方政府及基層組織為另一方在信息的不對等、法律法規(guī)的不嚴密、話語權的極大懸殊這些情況下發(fā)生的壓迫、欺詐、以權謀私和貪污腐敗的極度盛行，使得農(nóng)村的土地流轉工程大多成為了貪腐官員中飽私囊的搖錢樹。如在整村拆遷中的賠償問題，地方政府和基層組織往往以大大低于市場價的價格（一般只是當?shù)厣唐贩烤鶅r的1/5左右）來對村民進行拆遷補償。而村民在補償信息完全不透明的情況下（很多拆遷方采取讓拆遷戶在不顯示任何具體補償數(shù)字的白條上簽字作為同意拆遷的依據(jù)），不得不違心地接受地方政府或基層組織經(jīng)過層層盤剝和大幅縮水的霸王條款。即使有個別的“釘子戶”，也在強大的權錢交易的車輪下覆巢無完卵。如最近在網(wǎng)上披露的江蘇省泗洪縣的拆遷問題，就是全國此類問題的集中體現(xiàn)。泗洪縣是江蘇省蘇北最貧困的縣，然而縣委領導為了所謂的“政績”及巨大的經(jīng)濟利益，置廣大農(nóng)民的生存于不顧，強制征收農(nóng)民的土地，每畝每年僅補償800元。而對于農(nóng)民房屋的拆遷補償，瓦房僅僅是220～320元/平方米，樓房500元/平方，遠遠低于國家的標準。同樣的，發(fā)生在江蘇無錫新區(qū)的征地拆遷中，對于被拆農(nóng)戶的房屋補償樓房每平方米只有區(qū)區(qū)的315元，平房每平方米僅只有238元。這些絕非個案的征地拆遷“運動”，嚴重剝奪了廣大民眾的財產(chǎn)權和生存權，對政府的公信力和形象造成了極為惡劣的影響。

三、土地流轉用途的無序狀態(tài)

我國大量城市周圍的農(nóng)業(yè)土地在流轉后，其用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化及綠色產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展上可說是少之又少。以西安市高新區(qū)為例，其土地流轉的方向主要為：一是產(chǎn)業(yè)用地，如研發(fā)單位、電子園、科技園、各個企業(yè)駐地等；二是基礎設施建設用地，如政府、事業(yè)單位、市政設施等；三是作為居住區(qū)用地等。在對西安市長安區(qū)土地流轉情況的調(diào)查中也可看出這一時期土地的流轉方向，如2003年11月，陜西省國土資源廳批準了《西安市長安區(qū)人民政府關于開展農(nóng)民集體建設用地使用權流轉試點工作的實施方案》，試點范圍包括王寺、引鎮(zhèn)、東大、斗門、鳴犢、細柳等六個街辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而劃入流轉的宗地用途主要是企業(yè)、教育、倉儲、農(nóng)家樂用地等。由上述可知，這一時期農(nóng)業(yè)土地的流轉方向基本上是以土地附加值的效益亦即級差地租的效益最大化來決定的，而與土地可持續(xù)發(fā)展的最大效益無關。綜上所述，筆者認為，在土地流轉過程中，應解決好以下幾個問題。

1.土地流轉應市場化和透明化。為了防止土地使用權的流轉在規(guī)模、形式、權屬關系及利益分配關系方面的復雜化，以及貪污腐敗現(xiàn)象的蔓延滋生，應該完全、徹底地杜絕地方政府和基層組織插手、干預土地流轉的實施和參與過程。應將“權力關進制度的籠子里”，通過市場這個“看不見的手”，來調(diào)控和制約土地流轉。應讓進入土地流轉的企業(yè)或?qū)I(yè)大戶，與擁有土地使用權的農(nóng)戶直接洽商和協(xié)調(diào)。具體如對拆遷戶房屋的補償標準，至少應按照當?shù)厣唐贩康木鶅r來進行。而對于農(nóng)業(yè)土地的補償標準，也應參考當?shù)赝恋氐氖袌鰞r格作以調(diào)整。禁絕地方政府和基層組織這個中間環(huán)節(jié)的介入，一方面可以防止賤農(nóng)傷農(nóng)和貪腐現(xiàn)象的頻發(fā)，可有效降低和減緩社會矛盾發(fā)生的幾率和程度，從而降低土地流轉過程中的操作成本，使得地方基層組織中的“賄選”現(xiàn)象和通過土地流轉而“一夜暴富”的現(xiàn)象沒有產(chǎn)生的條件和進一步滋生的溫床。另一方面也可以使土地的價格從人為的虛高回落到理性的程度，使國家和廣大民眾都能受益，從而使相關領域的國計民生產(chǎn)生良性的循環(huán)。此外，土地流轉的各項條件和規(guī)定的透明，不僅能使廣大民眾做到心中有底，行動實施有序，也能最大限度地避免社會矛盾的激化及產(chǎn)生。

2.土地流轉用途應綠色化。雖然國家三令五申地要確保18億畝耕地不被侵占，但對于我國這個有著14億龐大人口的人口大國來說，其糧食安全的問題仍是非常嚴峻且不容小覷的。首先，我國每年旱災、洪澇等各類自然災害由于生態(tài)環(huán)境的愈益惡化而有愈加頻發(fā)的趨勢，使得靠天吃飯的糧食供應困難屢有發(fā)生。如，我國在20世紀90年代其各類災害造成的直接經(jīng)濟損失總計為5949億元人民幣。但進入2000年以來，我國自然災害無論從頻次還是從造成損失的程度來說都有了極大的增加。據(jù)不完全統(tǒng)計，至2008年，各類自然災害造成的經(jīng)濟損失已達19036億元人民幣，相較之前的20世紀90年代增加了236%。此外，2009年以來全國各類自然災害使得農(nóng)作物受災面積達到了4721.4萬公頃，絕收面積為491.8萬公頃。其中，四川、湖南、云南、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江西、遼寧、甘肅、河北等省（自治區(qū)）災情嚴重。2012年，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）的2600余個縣（區(qū)、市）不同程度受災，占全國縣（區(qū)、市）總數(shù)的90%以上。其中，900余個縣（區(qū)、市）先后遭受5次以上自然災害影響，200余個縣（區(qū)、市）先后遭受10次以上自然災害影響。華北地區(qū)、西北地區(qū)、西南地區(qū)受災嚴重。全年全國九成以上的集中連片困難縣不同程度遭受自然災害影響，其中秦巴山區(qū)、燕山—太行山區(qū)的集中連片困難縣全部受災。同年夏季，全國出現(xiàn)21次暴雨過程，長江和黃河流域部分地區(qū)發(fā)生較大規(guī)模洪水，其中長江干流重慶境內(nèi)發(fā)生1981年以來最大洪水，黃河上中游發(fā)生1989年以來最大洪水。2012年我國北方洪澇災害的突發(fā)性、異常性特征明顯，歷史上屬于旱災頻發(fā)的內(nèi)蒙古、甘肅等地因洪澇災害造成的損失情況較近十年均值有大幅度增加。今年我國又有波及12個省份的大旱，程度嚴重如河南部分地區(qū)，農(nóng)作物大部絕收。其次，由于巨大的經(jīng)濟利益，使得參與農(nóng)村土地流轉的各利益集團隱瞞、虛報，弄虛作假的土地數(shù)字成了一堆難以依據(jù)的空文，根本不能確保土地資源的合理運用，這也使得要確保“18億畝耕地”的限制摻雜了不少的水分。如對有些申報的預留耕地以次充好甚至虛報，以及不計手段的弄虛作假的情況亦屢有發(fā)生（如公路黃豆之類）。再次，由于城市周圍的大量土地只被流轉到利益集團效益最大化的領域，如工廠、企業(yè)等，有些甚至是強度污染的企業(yè)，從而使得城市及周圍的生態(tài)環(huán)境以驚人的速度迅速地惡化起來。霧霾和各種環(huán)境污染亦接踵而來，對人們的生命及健康造成了極大的危害。因此，建議今后國家相關部門應嚴格審查土地流轉的具體出處，嚴格控制非農(nóng)和非生態(tài)產(chǎn)業(yè)的土地用途，并以切實可行的手段將其法律化、制度化。進一步完善審批、監(jiān)督程序，使得無序的非法行為得到遏制和無機可乘。

3.土地流轉過程應法律化。無論是1986年最高法院的《關于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案若干問題的意見》、1993年的《農(nóng)業(yè)法》、1998年的《土地管理法》及《擔保法》，還是2001年中央發(fā)布的18號文件中的《中共中央關于做好農(nóng)戶承包地使用權流轉工作的通知》，都或多或少地對土地的流轉程序做出了一些相關的規(guī)定。但由于這些規(guī)定零散不成體系，屬于“摸著石頭過河”的性質(zhì)，使得相當一部分在實踐中難以操作。同時，各省又針對各自的情況制定了各種地方性法規(guī)，更使得土地的流轉體系和相關的效力層級產(chǎn)生了諸多的混亂。

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對土地的需求量將會更為迅速地增加，土地流轉的市場亦會愈加活躍。因此，針對目前土地流轉市場上出現(xiàn)的嚴重問題，極有必要出臺一部有著嚴格的法律限制，且有極強實踐意義、極大可操作性的土地法，以確保國家利益不再受損失，人民的利益得到有效的維護和保證。

參考文獻：

[1]西安統(tǒng)計年鑒[K].

[2]西安市城市總體規(guī)劃（1995—2010年）[Z].

[3]西安《2003—2020年城市總體規(guī)劃》[Z].