我國公務(wù)員交流制度存在的問題及原因分析

李 爽

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

公務(wù)員交流是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要或公務(wù)員的個人意愿，通過調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉等法定形式，變換公務(wù)員工作崗位，從而使公務(wù)員工作關(guān)系或職務(wù)關(guān)系得以產(chǎn)生、變更或終止的一種人事管理活動。公務(wù)員交流制度是公務(wù)員制度的重要組成內(nèi)容之一，它與公務(wù)員考錄和公務(wù)員考核管理構(gòu)成公務(wù)員制度的三大支柱。加強(qiáng)和規(guī)范公務(wù)員交流，有利于合理配置公共人力資源，提高組織工作效率與活力，防止腐敗行為的發(fā)生等等。沒有制度是完美的，那么，我國的公務(wù)員交流制度發(fā)展至當(dāng)前面臨哪些難點(diǎn)及困境？造成問題發(fā)生的原因是什么？本文將針對以上問題展開論述，以期為我國加強(qiáng)及規(guī)范公務(wù)員交流提供借鑒。

一、我國公務(wù)員交流制度的重要性

公務(wù)員交流制度是公務(wù)員管理機(jī)制中的一項重要環(huán)節(jié)。政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行要靠公務(wù)員來實(shí)現(xiàn)，而對公務(wù)員的管理則需要制度來規(guī)范。規(guī)范有效的交流有利于促進(jìn)政府廉潔高效，所謂“水流不腐，人動不怠”，交流能夠避免在一個崗位上長期工作帶來的職業(yè)倦怠，并沖破原有穩(wěn)定的人際關(guān)系網(wǎng)，防止腐敗行為的產(chǎn)生，從制度設(shè)計上為公務(wù)員提供公平公正并且富有活力的環(huán)境。其次，交流工作的有效開展有利于提高公務(wù)員素質(zhì)與能力，進(jìn)而提高政府部門工作效率與質(zhì)量。公務(wù)員交流工作的開展有助于公務(wù)員個人實(shí)現(xiàn)自身價值，同時，當(dāng)他們認(rèn)識到通過制度性的行為能夠非常有效地實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)時，便會將個體方向和組織目標(biāo)保持一致。而“目標(biāo)一致理論”指出，當(dāng)組織中的個體的個人目標(biāo)和組織目標(biāo)一致時，能夠受到更強(qiáng)的認(rèn)可和激勵，從而最大程度地展現(xiàn)才華和發(fā)揮自身潛能。交流至新的崗位，在新的工作環(huán)境中能夠拓寬視野，學(xué)習(xí)新的知識和經(jīng)驗(yàn)，提高工作能力，個人能力實(shí)現(xiàn)最大化，才能夠推進(jìn)組織群體功能水平的最大化。

經(jīng)過多年發(fā)展，我國的公務(wù)員交流工作取得了一些進(jìn)展，交流的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，人數(shù)不斷增多，但在制度運(yùn)行過程中仍然有諸多問題存留阻礙著相關(guān)工作的開展，使得交流效果不盡如人意。

二、我國公務(wù)員交流面臨的困境及難點(diǎn)

1.公務(wù)員交流意愿不強(qiáng)。首先，公務(wù)員的求穩(wěn)不求變的思想嚴(yán)重，能不動就不動，要我動我再動，不愿主動進(jìn)行交流，呈現(xiàn)出較為被動的態(tài)勢。其次，被交流公務(wù)員的趨利性明顯，從個人利益角度考慮，愿意去上級機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)交流，不愿去下級機(jī)關(guān)和貧困落后地區(qū)，而忽略了公務(wù)員交流的本質(zhì)、制度設(shè)計初衷和更深層次目的。另外，因交流積極性不高，一些單位無人報名申請交流，而為了完成上級安排的交流任務(wù)，便會由單位先擬定人選后再做被擬定人員的思想工作。單位在確定被交流人員之后征求本人意見時，絕大部分出于遵從組織決定會選擇直接接受安排，極個別會出現(xiàn)“討價還價”的情況。因此，公務(wù)員交流呈現(xiàn)出組織安排、被動接受的狀況。

2.公務(wù)員交流不順暢。公務(wù)員跨系統(tǒng)、跨部門、跨區(qū)域交流難，在不同身份、區(qū)域、層級、條塊之間的交流不通暢，交流壁壘尚未打破，開放性不足。公務(wù)員身份和單位性質(zhì)制約著公務(wù)員交流制度的運(yùn)行，有學(xué)者提到，從黨政機(jī)關(guān)向企事業(yè)單位流動是順向流動，組織上容易操作；反之為逆向流動，因公務(wù)員編制、職數(shù)等限制，逆向流動較難實(shí)現(xiàn)。不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，則工作生活環(huán)境和福利待遇等方面也存在較大差距，不同層級意味著擁有和掌握不同的權(quán)力資源、發(fā)展平臺與晉升空間，公務(wù)員個人意愿雖強(qiáng)，但從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、下級向上級流動難度較大；反向流動雖容易實(shí)現(xiàn)，但公務(wù)員不愿交流到欠發(fā)達(dá)地區(qū)與下級單位，甚至出現(xiàn)抵觸情緒，便導(dǎo)致了雙向阻礙。條線管理部門的用人權(quán)由上級業(yè)務(wù)部門掌握，且不同系統(tǒng)所需專業(yè)技術(shù)不同，而地方行政部門的用人權(quán)歸屬于地方組織人事部門，條塊分割的局面導(dǎo)致公務(wù)員跨系統(tǒng)交流較難實(shí)現(xiàn)。因此，導(dǎo)致公務(wù)員交流不順暢的同時，也帶來了在縱向和橫向上的交流不均衡。

3.公務(wù)員交流不規(guī)范。公務(wù)員交流是一種組織行為，組織的行為最終還要靠組織中的人來實(shí)現(xiàn)。我國的法律制度對公務(wù)員交流的程序沒有系統(tǒng)、全面的規(guī)定，缺乏法律的保障，為人為暗箱操作提供可乘之機(jī)，使得單位主要領(lǐng)導(dǎo)在被交流公務(wù)員的確定過程中起主要作用。如有的領(lǐng)導(dǎo)為了排除異己，建立自己的關(guān)系網(wǎng)，通過交流的機(jī)會進(jìn)行人員調(diào)動；公務(wù)員不愿被交流或者想要交流，便會跟領(lǐng)導(dǎo)“走后門”。如此等等，都表現(xiàn)出實(shí)際運(yùn)行過程中，主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮作用權(quán)重過大，為以權(quán)謀私、滋生腐敗鋪好了溫床。

4.公務(wù)員交流不優(yōu)質(zhì)。公務(wù)員交流的原因有二，一是為滿足組織工作需要，合理配置公共部門人力資源，實(shí)現(xiàn)人崗相適、事得其人，提高政府工作水平；二是為滿足公務(wù)員個人意愿。其中，前者是首要原因。然而在實(shí)際運(yùn)行中，公務(wù)員交流到新的崗位任職有任期規(guī)定，相對短時間的履職較易引發(fā)短期行為，對于工作而言，背離科學(xué)發(fā)展的初衷，注重短期效益而忽視長期基礎(chǔ)性效益，導(dǎo)致工作缺乏長期性和連續(xù)性；而對于個人而言，更加凸顯被交流公務(wù)員的趨利性，完成個人履歷的鍍金便離開交流崗位。這樣的現(xiàn)實(shí)造成公務(wù)員交流目的的本末倒置，滿足工作需要被放到了第二位。因此，公務(wù)員交流的效果并不盡如人意。

三、我國公務(wù)員交流存在問題的原因分析

1.思想認(rèn)識具有局限性。公務(wù)員交流意愿不強(qiáng)的內(nèi)化原因?yàn)樗枷胝J(rèn)識不到位。首先，人的認(rèn)識具有局限性，切身相關(guān)的事物更容易被感知，以追求個人效益最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)人的理性選擇具有明顯的趨利性。因此，公務(wù)員偏向向上級、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)交流，以獲得更多的政治資源以及經(jīng)濟(jì)收入，而忽略公務(wù)員交流制度安排在宏觀意義上的目的。其次，更加富有挑戰(zhàn)和創(chuàng)新意識的人大多會進(jìn)入市場化的就業(yè)環(huán)境中去，進(jìn)入公務(wù)員隊伍的人更追求穩(wěn)定，而公務(wù)員交流是在穩(wěn)定前提下沖破原有權(quán)力關(guān)系網(wǎng)，穩(wěn)定為前提，活力為目的，這與公務(wù)員求穩(wěn)不求變的心理是相左的，故而成為公務(wù)員交流機(jī)制運(yùn)行的阻力。大多數(shù)公務(wù)員不愿被交流，也間接導(dǎo)致了公務(wù)員交流呈現(xiàn)出一種組織安排、公務(wù)員被動接受的狀態(tài)。公務(wù)員交流是一項組織行為，而不是單位“一把手”的個人行為，但組織在擬定人選時，主要領(lǐng)導(dǎo)的意見發(fā)揮主要作用。領(lǐng)導(dǎo)對公務(wù)員交流的認(rèn)識也具有很大的局限性，有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到公務(wù)員交流的重要性，僅僅將公務(wù)員交流當(dāng)作一項任務(wù)來完成，大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)不愿將本單位的得力干將拿出來進(jìn)行交流，甚至隨意選取或借此鏟除異己、以權(quán)謀私。制度塑造制度成員的行為，而認(rèn)識是制度和行為之間的一個中介變量，制度剛性能夠約束和規(guī)范認(rèn)識的柔性，公務(wù)員及單位領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識不到位、公務(wù)員交流積極性差，根本上是由法律制度的不完善，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性帶來的。

2.制度體系不完善。公務(wù)員交流制度本身缺乏系統(tǒng)性。公務(wù)員交流與干部交流是不同的，當(dāng)前規(guī)范性文件中對干部交流的相關(guān)規(guī)定較多，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》對干部交流做出了較為具體的規(guī)定，而對公務(wù)員交流制度則僅在《公務(wù)員法》第十一章中進(jìn)行了原則性的規(guī)定。而且公務(wù)員交流制度缺少專項法規(guī)對三種不同交流形式的程序、選人標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)歸屬等的具體規(guī)定，對公務(wù)員交流與職務(wù)升降、獎勵、考核等其他相關(guān)制度的銜接不順暢、相互脫節(jié)，且公務(wù)員法中僅做原則性規(guī)定，各地方制定操作細(xì)則，容易導(dǎo)致各自為政、各行其是，缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，便可能導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)的濫用。若將公務(wù)員制度的每一項子制度、相關(guān)配套制度或者各地方規(guī)定視為零件和配件，僅將零件堆積而沒有將各個零件有機(jī)整合成為機(jī)器整體，該項制度則無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.配套制度不完善。制度是規(guī)則和動機(jī)的結(jié)合，而制度不完善導(dǎo)致當(dāng)前的公務(wù)員交流制度規(guī)范和激勵功能較弱。公務(wù)員交流制度是一個系統(tǒng)化的工作規(guī)定，為保證交流的有效性和高質(zhì)量，必須有事前規(guī)劃、事中考評、事后反饋、全程監(jiān)督，以及住房、保險等周邊配套制度的配合。但當(dāng)前這些制度正處于起步探索階段，亟須進(jìn)行改進(jìn)和完善。缺少事前規(guī)劃，便會增加交流工作開展的隨意性；缺少對被交流公務(wù)員的評估和考核，或者僅僅流于形式，制度則形同虛設(shè)；事后跟蹤反饋才能夠及時發(fā)現(xiàn)交流制度運(yùn)行中存在的問題，實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化，而當(dāng)前是缺少這一環(huán)的，僅停留在交流任職結(jié)束便告終。缺少全程監(jiān)督，形成了權(quán)力真空圈，則會讓一些投機(jī)取巧之人鉆了制度的空子，為權(quán)力尋租提供土壤。而沒有周邊配套的正激勵制度，則會使公務(wù)員不愿被交流，在提高公務(wù)員思想認(rèn)識的同時，只有用生活保障兜底、用獎勵措施激勵才能夠增強(qiáng)公務(wù)員交流意愿。

四、結(jié)語

我國的公務(wù)員交流制度經(jīng)過多年發(fā)展，收獲了一些成效，但仍有諸多突出問題影響其實(shí)施效果。公務(wù)員交流制度是培養(yǎng)人才，提升公務(wù)員綜合素質(zhì)，防止腐敗的重要舉措，也是提高公共部門人力資源利用率和提升政府行政效能的制度保障。分析癥結(jié)所在，舉措才能夠有的放矢，要通過提高思想認(rèn)識、完善制度體系等措施不斷優(yōu)化我國公務(wù)員交流制度的運(yùn)行，相信我國的公務(wù)員交流工作能夠取得更多的收獲與進(jìn)展。

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