協同治理視角下的精準扶貧研究

周 潔

（山西大學政治與公共管理學院，太原 030006）

2014年1月，中辦、國辦印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作意見》，對我國的扶貧機制進行了頂層設計，要求各地政府認真制定具體扶貧方案，切實做到扶真貧、真扶貧。2014年4月，國務院扶貧辦下發了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，再次對精準扶貧的實施方案做了明確規定。2015年10月，十八屆五中全會中提出實施脫貧攻堅工程和精準扶貧，將精準扶貧上升為國家戰略。2017年10月18日，習近平總書記在十九大中回顧總結了過去五年我國扶貧工作取得的成果，并對新時期的扶貧工作做出了部署：“堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。”[1]由此可以看出，國家對扶貧高度重視。在脫貧攻堅進入決勝階段的關鍵時期，扶貧資源的供給成效直接關系著農村精準扶貧的可持續發展。

一、精準扶貧的內涵

從2014年起，精準扶貧研究就成為了我國學界的研究熱點。當前，對精準扶貧研究的熱度仍不減。學界對精準扶貧的研究角度眾多，學者們也從不同角度對精準扶貧下了定義。左停（2015）、汪三貴和郭子豪（2015）沿用了精準扶貧的傳統定義，認為，“精準扶貧是針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目標。”[2～3]莫光輝（2016）在傳統定義的基礎上對精準扶貧內涵做了進一步細化，他從扶貧進程的時間維度和扶貧開發頂層設計的視角對精準扶貧下了定義，指出精準扶貧是中國特色社會主義扶貧開發體系的建構要素，分析了精準扶貧和傳統扶貧模式的區別[4]。馬尚云（2014）基于政府、市場、社會“三位一體”的視角提出了精準扶貧的概念：“精準扶貧，就是通過新的‘三位一體’大扶貧格局的運行，最大限度地動員全社會的各類資源，其中重點是運用專項扶貧政策措施，實現對貧困人口的精確性識別、針對性扶持、動態化管理、精確性考評，真正做到‘真扶貧、扶真貧’。”[5]以上是當前學界使用較為普遍的幾種定義。本文中，筆者采用了馬尚云的精準扶貧概念，分析了政府、社會、貧困群體在精準扶貧中是如何協調配合，實現消除貧困的。

二、多元協同扶貧的理論基礎

治理理論發端于20世紀90年代，羅茨、羅西瑙及俞可平等眾多國內外學者從不同的視角對治理的內涵進行了界定，盡管學界對治理沒有形成統一的概念，但能歸納出治理具備這幾個共同特征：主體多元化、規則互補性、過程合作性和目標互惠協商性等。協同理論最早在1971年由德國物理學家赫爾曼·哈肯提出，他將協同定義為一種系統的各個組成部分之間相互協作而產生的集體效應或者整體效應[6]。他認為，無論是自然界還是人類社會都處于由若干元素組成的特定系統，在這個系統內，各個元素相互作用。若各個元素相互協調相互協作，就會形成“有序狀態”，從而使整體功能大于部分功能的總和。反之，就會陷入“無序狀態”，會弱化整體功能。“有序狀態”對應的就是協同，“無序狀態”對應的就是混沌。多元主體協同扶貧是協同治理理論在精準扶貧研究領域的新應用。“多元協同精準扶貧是指在現代科學技術的支持下，由政府、社會組織、私營組織和公眾等多元參與主體，針對不同貧困地域環境和不同貧困人口狀況，運用科學有效的方法，采取一系列合作行動對貧困人口精準識別、精準幫扶和精準治理，最終達到消滅貧困之目的。”[7]我國精準扶貧的戰略背景決定了精準扶貧必須實行多元主體協同扶貧。從扶貧主體來看，精準扶貧涉及的協同不僅包括不同行政區域政府部門之間的互相配合，也包括政府與社會與市場的協調，以及社會與公眾的協同等等。

三、精準扶貧的多元主體參與

1.政府。精準扶貧的主導力量。相對于其他主體而言，政府具有很大的權威性，對公共財政享有支配權，對社會公共管理資源具有合法性壟斷控制權。為貧困地區和貧困人口提供扶貧資源，是政府應履行的公共職能之一。精準扶貧作為我國一項重要的戰略政策，主要是通過自上而下的科層體制來推行的。省級政府結合國家扶貧文件制定符合本省實際情況的指導文件；市級政府在省級下發的指導性文件基礎上對扶貧政策實施做進一步細化；縣級政府和鄉級政府主要負責扶貧政策的落地執行。作為精準扶貧的主導力量，政府不但要充分履行其服務職能，加強和改善貧困地區的基礎設施建設，加大對貧困地區的政策優惠和資金幫扶，加大對貧困人口的轉移支付幫扶力度；而且也應充分發揮其指導作用，在精準扶貧過程中，積極動員企業、合作社等社會組織參與到扶貧中，全方位提高貧困人口的生存能力和發展能力。

2.企業、合作社。精準扶貧的助推力量。企業作為一個以營利為目的的組織，企業在發展自身經濟的同時，也應肩負起社會責任。當前，全國積極開展精準扶貧，不少企業也主動加入了扶貧的行列，主動聯系貧困戶，將貧困戶納入企業幫扶對象。資料顯示，我國絕大多數貧困村是集體經濟空殼村，村莊整體經濟落后，缺乏帶動力量。因此，亟須補充新鮮的血液注入農村集體經濟的發展。而企業在運營等各方面已經趨于成熟，能直接帶動當地經濟的發展，其所具有的獨特優勢是政府等其他組織無法比擬的。合作社作為一個中介組織，在國家和農民間起著鏈接的作用。農民合作社是在鄉土社會和熟人社會的背景下，由農民自發組織而成，將貧困戶吸納進合作社，有助于運用鄉土邏輯幫扶需要幫扶的貧困戶。在精準扶貧的背景下，我國利用合作社的這一性質，將扶持合作社的專項資金同精準扶貧結合起來，使二者促成精準幫扶的合力，激發貧困戶脫貧致富的內生動力。

3.貧困戶。精準扶貧的內生動力。精準扶貧需要內外力共同協作，貧困戶作為精準扶貧的重點幫扶對象，其自身的能力素質對扶貧工作的開展有著重要的影響。但在既有研究中發現，貧困戶脫貧的內生動力依然較為缺乏。唐麗霞等（2015）指出。貧困戶在精準扶貧中參與積極性不高[8]，邢成舉、李小云[9]（2013），鄭瑞強等[10]（2015）指出，貧困人口發展能力不足。葛志軍、邢成舉（2015）談到了精準幫扶過程中部分貧困戶脫貧意識不高，行為上懶惰[11]。貧困戶內生動力不足直接影響幫扶成效，也容易滋生貧困戶“等靠要”的思想。“貧困戶通常具有教育程度較低、獲取信息能力差、風險脆弱性顯著、被社會排斥等特點。”[12]因此，需要從轉變貧困人口的觀念和提高貧困人口的能力上著手，激發貧困人口的內生動力，使貧困戶積極主動地參與到精準扶貧中來，由此帶動貧困戶在精準扶貧中充分發揮主體作用。

四、多元協同扶貧的運作機制

1.發揮政府的引導作用。在精準扶貧實行過程中，政府對扶貧資源主要實行規模控制和指標分配，這主要是基于減少貧困人口識別錯誤率和防止扶貧資源浪費考慮的，從而達到對精準扶貧的全局把控。對貧困指標的層層分解，有助于及時了解貧困人口和脫貧人口的數量，便于動態監管貧困人口的變化。政府幫扶在另外一個層面的體現是派駐村工作隊和駐村干部到各村定點幫扶。干部駐村幫扶，一方面能將國家關于扶貧的政策更為科學有效地傳遞給群眾，有助于動員貧困人口積極參與扶貧，增強政府和群眾的聯系；另一方面有助于整合政府資源，形成幫扶的強大合力，帶動貧困人口脫貧。政府的主導作用主要從兩個方面得到體現：一是通過駐村干部直接聯系貧困戶，二是加強對企業、合作社等組織的引導。政府通過給予企業優惠政策和資金扶持，鼓勵企業、合作社積極參與到精準扶貧中。

2.采用“企業/合作社+貧困戶”模式。為進一步增強貧困戶的內生動力，企業采取的措施主要是通過發展特色產業幫助貧困戶脫貧。企業對貧困地區的帶動主要體現在部分企業將有能力的貧困人口吸收進企業上班；或者在貧困地區發展農產品特色加工業，與貧困戶簽訂協議，由貧困戶種植農產品，企業負責收購加工銷售，增加農產品的附加值。合作社作為農業生產經營服務的提供者，對貧困戶的幫扶主要有兩種形式：一是合作社主動將貧困戶吸納進來，由技術能人指導貧困戶發展農業生產，提高貧困戶的生產效率，激發貧困戶的生產積極性，增加貧困戶的經濟收入；二是采用土地流轉的形式，喪失勞動力的貧困戶將土地流轉給合作社統一經營，年底參與合作社股份分紅。合作社從資金收益分配和技術帶動兩層面幫扶貧困戶，既保證無勞動能力增加收益，又激發了有勞動能力的貧困戶生產發展的積極性。

與傳統的扶貧模式不同，多元協同扶貧是一種將外部輸入和內源式發展相結合的方式，更加注重激發貧困戶的內生動力。幫扶主體也由以往的單一主體走向了多元主體協同，政府與企業、社會組織之間主要是依靠信任合作共同消除貧困。在這一多元主體協同網絡中，政府充分發揮宏觀調控和指導作用，企業、合作社等社會組織承擔起社會責任助力扶貧，貧困戶作為精準扶貧的直接受益者，在接受外力幫助的同時，增強自身能力達到長久脫貧。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[EB/OL].人民網，2017-10-27.

[2]左停，楊雨鑫，鐘玲.精準扶貧：技術靶向、理論解析和現實挑戰[J].貴州社會科學，2015，（8）.

[3] 汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學，2015，（5）.

[4]莫光輝.中國扶貧開發模式的內生變革與治理突破[J].中國特色社會主義研究，2016，（2）.

[5] 馬尚云.精準扶貧的困難與對策[J].學習月刊，2014，（10）.

[6][德]赫爾曼·哈肯.協同學：大自然成功的奧秘[M].上海：上海譯文出版社，2005．

[7]何煒，劉俊生.多元協同精準扶貧：理論分析、現實比照與路徑探尋——一種社會資本理論分析視角[J].西南民族大學學報：人文社會科學版，2017，（6）.

[8]唐麗霞，羅江月，李小云.精準扶貧機制實施的政策和實踐困境[J].貴州社會科學，2015，（5）.

[9]邢成舉，李小云.精英扶貧與財政扶貧項目目標偏離的研究[J].中國行政管理，2013，（9）.

[10]鄭瑞強，徐元剛，施國慶.連片特困區政府減貧行為供需對接障礙與機制優化[J].青海社會科學，2015，（3）.

[11]葛志軍，邢成舉.精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調查[J].貴州社會科學，2015，（5）.

[12]世界銀行.從貧困地區到貧困人群：中國扶貧議程的演進[R].2009．