淺談基于平衡計分卡的監獄系統績效評估

一、引言

上世紀90年代初，哈佛商學院Robert Kaplan與復興總裁David Norton共同建立了平衡計分卡，隨后，平衡計分卡在全球迅速發展。據統計，在全球1000強企業當中，一半以上的企業都將平衡計分卡應用到了企業管理當中，在美國，多地政府也將平衡計分卡運用到了政府績效評估中。在我國，平衡計分卡的應用也漸趨寬泛，以中國通信業三巨頭為首的上百家企業、組織也都將平衡計分卡引入到了企業管理中，但是，目前平衡計分卡在我國政府部門以及非營利組織中的應用開發尚淺。作為我國重要的刑罰執行機關，監獄系統肩負著十分重要的責任，對于改造罪犯、降低重復犯罪率有著十分重要的作用。如何有效降低重復犯罪率是監獄系統績效評估的重要工作，而平衡計分卡作為一種實用的績效評估系統，將其應用到監獄系統的績效評估工作中，能夠完善績效管理體系，提高績效管理水平。

二、平衡計分卡概述

平衡計分卡(BSC)的發明最初是用于企業戰略管理和績效評估，主要是將企業的發展任務與決策進行多樣化的目標轉化，同時將目標分解為四大指標——財務、客戶、內部運營、學習與成長(如圖1所示)。平衡計分卡創始人認為，僅追求企業財務指標并不利于企業自身發展，也無法為股東創造最大化價值，而平衡計分卡主要體現在“平衡”二字，在考慮企業財務的同時，兼顧客戶、運營以及成長創新，是一個綜合評估體系。

由于平衡計分卡的建立最初是服務于企業管理，因此，目前所能見到的企業關于運用平衡計分卡的資料當中，幾乎都是運用了經典的平衡計分卡的四個維度，但是，在實際運用過程中，由于情況的復雜多樣，應該根據不同的組織性質、不同的服務群體、不同的戰略目標對平衡計分卡的四個維度進行修改，從而制定一套適合自身組織情況的績效系統。

三、我國監獄系統績效評估現狀

(一)監獄系統績效評估分類

監獄系統的績效評估主要包括三個方面：一是政治績效，監獄系統作為我國刑罰執行機關，其職能與工作必須嚴格按照國家憲法和法律的要求，以維護國家安全、社會穩定、民族團結為己任，維護憲法和法律的基本原則；二是社會績效，監獄系統作為一個關押罪犯的機構，其設立的目的在于教育、警示、震懾，監獄系統應該秉承公正執法、文明執法的原則，維護社會安定，以構建和諧社會為己任，努力提高人民群眾的安全感；三是經濟績效，監獄系統不僅是一個關押罪犯的場所，同時還是一個給罪犯提供勞動、創造價值的“企業”組織，因此，如何提高監獄系統管理水平，增強對罪犯的勞改能力，降低行政成本，實現“效益”最大化，也是監獄系統應該評估的一個方面。

(二)監獄系統績效評估概況

目前，我國監獄系統的績效評估主要是對每年的工作進行逐級工作考核，績效評估方式比較傳統，首先是由基層獄警對一年的工作進行自我總結，然后由單位領導及其他同事按照考核標準對其進行評估，評估內容主要包括任務完成度、個人素質、團隊精神、守法意識、勤政廉潔、群眾評價等多個方面，之后將評估內容上報上級，由上級單位評估考核級別，并依據最終考核等級對其進行相應的獎勵或者懲罰。這一套傳統的績效評估體系在一定程度上起到了積極作用，但在我國監獄系統績效評估工作中仍然存在著不少問題。

(三)監獄系統績效評估存在的問題

1.評估理念落后

目前，我國監獄系統在績效評估工作中，是將基層獄警作為評估對象，但是忽視了基層獄警也是評估目標這一問題。基層獄警作為監獄系統的一份子，并沒有真正參與到評估標準的制定和評估方法的確立上來。監獄系統作為一個政治機構，政治性強，導致其評估目標往往是集中于整體組織目標的實現，而往往會忽視個人潛力的挖掘，對于個人主觀能動性并沒有充分調動。另外，部分領導認為監獄系統主要工作就是關押、改造罪犯，從而忽視對于績效的管理，缺乏對績效評估的研究和規劃。

2.評估標準單一

監獄系統作為司法機關的一部分，其績效評估標準往往是統一的、固定的，在評估標準中，通常都是對發案率、勞動改造效果、重復犯罪率等進行評估，這些評估指標往往是順應政治需求而設立，并沒有考慮不同地區不同監獄系統的實際差異。同時，目前我國監獄系統也并沒有形成規范的績效評估體系，在評估過程中往往存在有漏洞，很容易被人鉆空子，導致評估結果真實性欠佳。

3.評估方法機械

目前，我國監獄系統的績效評估方法主要是上級對下級的工作成果進行評估，缺乏比較嚴格的把關，通常會流于形式，導致評估結果缺乏真實性。另外，績效評估工作也呈現出了細化趨勢，對評估步驟、評估標準、評估方式、評估次數、評估結果等都作出了明確規定，績效評估工作因此也愈加繁瑣，增加了監獄系統的管理成本的同時，也增加了基層獄警的工作量，使基層獄警疲于應對考核，而無法全身心投入到本職工作當中。

4.獎懲機制不完善

在監獄系統績效獎勵中，絕大多數還是以物質獎勵為主。但是隨著基層獄警物質待遇水平的提高，單純的物質獎勵已經不足以充分調動基層獄警的工作積極性。另外，部分監獄系統對評估結果過于重視，對罪犯的改造急功近利，為達成目標不擇手段，給社會穩定也帶來了一定的隱患，違背了教育改造的基本原則。

四、 平衡計分卡在監獄系統績效評估中的運用

(一)可行性分析

平衡計分卡發明的初衷是服務于企業管理，在提高企業效益，增強企業競爭力方面發揮了十分重要的作用。監獄系統作為國家司法機關，與企業追求經濟效益最大化的目標不同，而平衡計分卡的主要特征即以非財務指標為主，因此，將平衡計分卡應用到監獄系統的績效評估工作中，從理論層面來講是可行的。

首先，平衡計分卡的重點在于“平衡”二字，這與監獄系統的績效管理價值取向一致，其平衡性在于短期目標與長期目標的平衡、財務指標與非財務指標的平衡、內部績效與外部績效的平衡。對于監獄系統來說，這種平衡恰恰體現出了當前我國政府公共單位在績效管理方面所采用的“4E”指標。

其次，平衡計分卡是將企業的戰略目標分解成四個維度，再從四個維度細化到具體績效指標，通過具體指標進行績效評估。而監獄系統同樣需要首先確立戰略目標，例如如何降低重復犯罪率，如何提高對罪犯的教育改造能力等，并對戰略目標進行分解，落實到各基層單位及個人。因此，將平衡計分卡應用于監獄系統，有利于監獄系統更好地開展績效評估工作。

最后，平衡計分卡所追求的是顧客的價值，而監獄系統所追求的是社會價值，二者在某種程度上的追求目標是一致的。在當今的市場環境下，抓住顧客就抓住了市場，抓住了市場就能夠提高企業價值。監獄系統是為社會公眾服務，監獄系統能夠為人民群眾提供一個穩定的社會環境，社會穩定，人民群眾對政府的滿意度就會隨之上升。因此，將平衡計分卡應用到監獄系統績效評估中時，應該將人民群眾這個維度放在首要位置，以人民群眾的滿意程度作為最終的衡量標準。

(二)平衡計分卡的應用

監獄系統與企業在平衡計分卡的應用上是有本質區別的，監獄系統并不以追求財務指標為主要目的，因此將平衡計分卡應用到監獄系統績效管理中時，不應該照搬企業模式，而是應該結合監獄系統的實際情況對其進行適當的修改，以使其適應監獄系統的管理模式。

1.公眾維度

鑒于監獄系統的性質，其服務對象主要是社會公眾，其目標主要是增強公眾安全感，穩定社會秩序。因此，公眾滿意度是評估監獄系統績效的首要關鍵因素。我國監獄系統肩負著對罪犯教育改造的重要責任，震懾犯罪、提高教育改造質量、降低重復犯罪率是監獄系統的主要工作。我國在監獄系統改造過程中，將重復犯罪率作為衡量監獄系統工作的首要標準。只有重復犯罪率降低，才能夠提高公眾對監獄系統的滿意度。

2.內部流程維度

對監獄系統內部流程的評估可以主要從內部管理水平以及監獄建設兩個方面來完成。監獄系統的內部管理主要是對罪犯的監禁、教育、勞動改造等。對于罪犯的監禁是監獄系統工作的基礎，監禁設施、監禁安全、獄警配置以及罪犯的日常生活衛生等幾個方面等可以作為績效評估的標準。對于罪犯的教育改造是監獄系統監禁罪犯的目的，培養罪犯的自力更生能力，幫助他們樹立正確的“三觀”，以使他們在刑滿釋放后能夠努力為社會創造更多的價值，因此，將罪犯教育改造的有效率作為監獄內部流程維度的評估標準之一，更能提高監獄系統的內部管理水平。

3.學習與成長維度

企業要想不斷發展，就必須提高自身競爭力，而提高自身競爭力的關鍵就是與時俱進，不斷創新。對于監獄系統亦是如此，為了更好地實現監獄系統的設立目標，領導與廣大基層獄警就應該不斷地加強自身學習，提高人員素質，不斷掌握新的監管技能，并將其應用到實際的教育改造當中，因此，將學習與創新能力作為監獄系統績效評估的指標之一，能夠督促廣大干警不斷學習，提高創新意識，更好地對罪犯進行教育改造，對于降低重復犯罪率有著很大的幫助。

4.財務維度

雖然監獄系統作為國家司法機關，經費來源于國家財政，并不需要像企業一樣追求財務指標，但是在監獄系統日常管理過程中，依然需要合理規劃監獄系統的經費開支，目前，我國監獄面臨著升級轉型期，很多監獄都面臨著經費不足的問題，因此，財政預算規劃的科學合理性、經費的使用效率同樣能夠反映出監獄系統的內部管理水平。同時，對監獄系統財務維度的評估還能夠有效地防止內部貪腐問題的發生。

五、 結語

綜上，在監獄系統績效評估工作中，合理使用平衡計分卡，能夠有效提高監獄系統管理水平，提高公眾滿意度，更好地維護社會安定。