對益陽市棚改貨幣化安置的調查與思考

近年來，益陽市棚戶區改造項目快速推進，貨幣化安置比例也逐年提高。為了解棚改貨幣安置的現狀及存在的問題，我們對市房管局、拆遷居民及房地產企業通過召開座談會、實地走訪等形成開展了調查。調查顯示：棚改貨幣化安置對推進益陽棚改進度及房地產去庫存起到了明顯的作用，但仍面臨政府前期資金壓力大、銀行貸款利息負擔重等問題。

一、益陽市棚改貨幣化安置的現狀

(一)貨幣化安置率呈螺旋式上升。自2010年以來，全市棚戶區改造進入快速發展期，9年時間，全市共完成17.78萬戶城鎮棚戶區改造任務，其中實物安置5.13萬戶，綜合整治(改擴翻建工程)2.79萬戶，貨幣安置9.86萬戶，貨幣化安置戶占棚戶區改造的55.5%。2010-2018年年度貨幣化安置率分別為79.8%、50.4%、34.6%、45.4%、39.8%、35.2%、57.9%、84.5%和52.1%，2017年全市貨幣化安置達84.5%。

(二)貨幣化安置率中心城區和各縣市相差較大。9年間，在中心城區(三區及市直相關單位)完成棚戶區8.27萬戶，其中貨幣化安置5.08萬戶，貨幣化安置率為61.4%。安化縣、桃江縣、沅江縣和南縣分別完成棚改2.66萬戶、2.48萬戶、1.89萬戶和2.5萬戶，貨幣化安置率分別為30%、38.3%、51.3%和63%。

(三)貨幣化安置方式呈現多樣化。據調查，益陽市棚改貨幣化安置主要有三種方式：一是地方政府向棚改居民直接發放現金補貼，棚改居民自主購買商品房實現棚改安置，約占50%；二是地方政府向棚改居民發放房票，用于購買符合棚改房源資格的商品房(一般由地方政府搭建平臺、組織房源)，隨后地方政府向開發商兌現房票，約占20%；三是地方政府以一定折扣價格從開發商手中采購商品房，作為棚改安置住房，約占30%。

(四)貨幣化安置資金來源主要依靠銀行貸款。據調查，益陽貨幣化安置的資金來源有兩個渠道：一是中央、省級和地方政府安排的可用于貨幣化安置的專項資金，全市這部份資金占全部拆遷補償金的13%左右；二是政策性銀行棚戶區改造貸款中按規定可用于貨幣化安置的資金，其中一類典型做法是由省級平臺公司對棚改貸款進行“統借統還”，地方政府或相關實體作為用款人承擔還款義務，還款來源包括未來房地產銷售收入、土地出讓收入等，這部分資金占補償金的87%左右，占主導地位。

二、貨幣化安置的主要優勢分析

(一)加快了棚改項目的推進效率。其他拆遷安置方式的過渡期一般較長，而采用貨幣化安置的方式，被拆遷者不用等太久，政府也能節省大量過渡安置費。貨幣化安置所需的房子直接來自于存量房市場，可去庫存，加快房地產的建設周期。選擇度高，更好的滿足不同人群的需求。老百姓從棚戶區搬出以后，就可以住進樓房，而建設房子至少要三年甚至四年時間。這樣，動遷群眾就免除了周轉、過渡之苦。

(二)更容易群眾接受。對于選擇貨幣化安置的群眾，可選擇當地政府提供的市場存量房，也可在房源信息平臺上選擇購買其他區域的新房或二手房，棚改居民所面對的是大量的存量房源可選擇，通過房源信息平臺的整合，居民更容易選擇到戶型格局、地理位置等方面滿意的房源。

(三)有效穩定了房地產市場。雖然棚改貨幣化安置并不能直接增加房地產新開工和建設規模，但近幾年政府要求擴大棚戶區改造中貨幣化安置的比例，相關棚改居民從而直接或間接地進入商品房市場。它有助于加快三四線城市房地產銷售、降低房地產庫存，進而提振市場情緒、支撐房價，最終支持整體房地產新開工和建設規模。棚改貨幣化安置是房地產銷售穩健增長的重要支撐。去年年初以來棚戶區改造“貨幣化安置”的占比大幅提高。

(四)帶動了房地產相關產業的發展。貨幣化安置通過消化市場存量住房，一方面通過大量的改造資金注入房地產市場，能夠有效止住房地產市場下滑態勢；另一方面通過引導棚改釋放的剛性需求，進一步帶動相關上下游產業的投入，從而保證整個房地產產業鏈的正常接續；同時通過國家政策性貸款支持，有效發揮資金流通作用，促進地區經濟正常健康發展。

三、貨幣化安置中存在的問題

(一)貨幣化安置前期資金壓力大。貨幣化安置推行以來，貨幣補償資金成為政府拆遷過程中的最主要支出。按照政策，被征收人簽訂協議并按期騰空后，補償資金需一次性支付到位。這在一定程度上造成政府前期籌集資金需求大、資金壓力大。

(二)政府承擔的銀行貸款利息負擔重。目前益陽利用國家棚戶區改造政策性機遇，積極爭取國開行、農發行等政策性銀行貸款支持，銀行貸款是棚戶區改造的主要資金來源。2018年4月末，益陽保障性住房開發貸款余額60.5億元，僅2018年就新增27億元，按照5%的利率計算，每年需支付的利息就高達3億元，政府資金難以長期維持。

(三)拆遷弱勢群體更期望于實物安置。益陽房地產市場量價齊升、庫存低的現狀影響貨幣化安置比率。目前益陽拆遷補償費依舊是按照2014年的標準，當時益陽中心城區住宅均價僅為3997元/平方米，而2016年以來，益陽房價持續上升，2018年4月中心城區住宅均價已達到6064元/平方米，拆遷戶獲得的拆遷費難以填補房價快速上漲造成的資金空缺，特別是部分弱勢群體原本住房面積不大，補償金額有限，很難買到小戶型的住房，他們更期望于實物置換。

四、相關對策與建議

隨著房價的上升，預計2018年貨幣化安置對房地產銷售增速的貢獻可能會明顯消退。但城市棚改任重道遠，貨幣安置不宜退出。我們認為目前益陽市貨幣化安置與實物安置的比率為3：2比較合適。并提出如下建議：

(一)合理宣傳引導，提高安置標準。應通過加大政策宣傳來提升貨幣化安置的認可度，引導被征收人合理選擇貨幣化安置，由“要我拆”變為“我要拆”，為棚戶區和城中村改造營造良好的社會氛圍。提高貨幣化安置標準。為使被征收人拿到補償款后能買得起合適住房，還需要根據益陽市房地產市場價格和物價水平，適當提高貨幣化安置標準，使貨幣化安置整體價值等同或略高于產權安置利益空間，打通安置房與商品房連通渠道。

(二)擴寬融資渠道，減輕政府壓力。要解決融資工作中的資本金不足問題，把握好國家棚戶區改造政策性機遇，積極爭取國開行、農發行等政策性銀行貸款支持，降低融資成本。同時，加強與國企、央企對PPP合作模式運作的探討和實踐，適時推出PPP模式，形成財政資金引導、社會資本廣泛參與的多元化融資結構。

(三)吸引房企加入，聚集住房資源?？稍诔浞肿鹬乇徽魇杖艘庠富A上，由政府建立公開采購平臺，邀請多家房地產開發公司加入，幫助被征收人獲得更加質優價廉的合適住房。政府可對提供房源的房地產開發公司予以一定稅費優惠，提高企業參與積極性。

(四)盤活土地資源，有效推進棚改。要切實改變“拆遷跟著項目走”的模式，實行“項目跟著拆遷走”，通過整村打包的方法，推進周邊舊廠房、舊市場、舊住宅區整體搬遷改造。同時，注重合理利用低效用地再開發政策，提高土地附加值；完善配套設施建設，引進優良的學校、醫院，進一步提升綜合服務功能，集聚人氣。

(五)完善住保體系，防止地推房價。要完善住房供給和保障體系，保持房地產調控政策的連續性和穩定性，因城施策、精準調控，防范化解房地產風險，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，形成商品房、政府保障房、租賃住房、共有產權房供應格局。配合國土部門，完善商品住房庫存狀況與住宅用地供應掛鉤機制，改進土地出讓方式，防止高價地推漲房價。保持高壓嚴查態勢，嚴厲打擊開發企業和中介機構違法違規行為。房地產調控方面，保持調控政策連續性穩定性。在全市上下營造出有力、有效、有序推進棚改的良好氛圍。