扶貧小額信貸存在的風險及其化解
——以邵陽市為例

扶貧小額信貸在金融扶貧工作中發揮了重要作用，直接或通過扶貧帶動型企業間接幫扶一批建檔立卡貧困農戶實現了創收增收，為助推貧困縣市實現脫貧摘帽注入了動力。在扶貧小額信貸的發放工作中，還存在著一些不容忽視的問題和風險，需要采取有效措施及時化解。

一、扶貧小額信貸業務發展的基本情況

截至2018年5月末，邵陽市扶貧小額信貸余額17.03億元，是去年同期的2.04倍，共覆蓋建檔立卡貧困戶3.78萬戶。分縣域看，8個武陵山片區縣(市)扶貧小額信貸余額占92.86%，非貧困縣扶貧小額信貸僅占7.14%；分貸款模式看，以“戶貸戶還”模式發放的貸款余額6.3億元，占全部扶貧小額信貸的83.33%，以“分貸統還”模式發放的貸款余額2.76億元，占全部扶貧小額信貸的16.21%，“分貸統還”模式占比持續下降；從貸款投向看，“戶貸戶還”扶貧小額信貸主要用于支持建檔立卡貧困戶發展種養殖業，“分貸統還”扶貧小額信貸主要用于參與扶貧項目的生產經營環節；貸款質量方面，扶貧小額信貸不良率為0.45%，同比出現回升；配套政策方面，各縣市區政府均按1：10的比例建立了足額的風險補償基金。

二、扶貧小額信貸存在的風險及原因

(一)政策合規風險

一是與政策設計初衷不合。《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》(國開辦發〔2014〕78號)明確：扶貧小額信貸的“扶持方式是對符合貸款條件的建檔立卡貧困農戶提供5萬元以下、期限3年以內的信用貸款，扶持重點是支持建檔立卡貧困農戶發展扶貧特色優勢產業，增加收入”。而扶貧小額信貸的“分貸統還”模式主要是將貸款資金用于支持企業項目自身的發展，貧困農戶僅參與分紅，沒有激發出貧困戶的內生動力，不具有可持續性，與政策設計初衷不符。二是不符合《貸款通則》中貸款不能入股的規定。《貸款通則》第二十條對借款人的限制的第三點中明確規定：“不得用貸款從事股本權益性投資”，現行的入股分紅模式不符合此項要求。三是不符合《貸款通則》中借款人義務的規定。《貸款通則》第十九條借款人的義務中第四點明確要求：借款人“應當按借款合同約定及時清償貸款本息”，而“分貸統還”模式普遍約定由項目公司負責償還貸款本金，有的還負責償還利息，借款人即貧困戶不需承擔還本付息的義務。四是違背宏觀審慎管理政策。扶貧部門對各縣市區下達扶貧小額信貸發放指標，各縣市區將指標分解到銀行機構并進行績效考核和實施嚴格追責，干預了銀行的扶貧信貸投放，有違《中華人民共和國商業銀行法》第四十一條：“任何單位和個人不得強令商業銀行發放貸款。”的規定。由于貸款指標的下達缺乏科學性，干擾了監管部門的信貸管理預期。

(二)操作風險

一是改變貸款發放對象。按照規定，扶貧小額信貸的扶持對象應該是有貸款意愿、有就業創業潛質、技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困農戶。但實際操作中存在銀行向非建檔立卡貧困人口發放扶貧小額信貸的問題，主要原因是當地扶貧部門所提供的貧困戶名單識別不準所致，也有因為建檔立卡貧困戶戶主年齡超過60歲不能借款，轉而以該戶其他家庭成員的名義進行放款和迫于放貸壓力，對部分低保戶和無勞動力戶進行授信和放款的因素。二是改變貸款資金用途。如某縣參與“分貸統還”的某公司將獲得的600萬元貸款資金用于償還該公司之前在銀行機構的借款，屬于未按照合同約定用于產業發展；部分地區還存在將貸款資金發放后又轉存銀行的情形。三是存在信息錄入風險。一方面，由于扶貧小額信貸前期基礎工作時間緊、任務重，加上農商行基層網點人手少，貸前調查不牢靠，導致部分信息識別錯誤。另一方面，工作人員在錄入建檔立卡貧困農戶基礎信息時，存在錯錄姓名、身份證號以及貸款利率等問題，容易引發侵犯他人征信權利等風險。

(三)信用風險

一是不及時償還利息導致形成不良貸款。當前產生不良的主要原因是很多貧困戶辦理了貸款后即外出打工，因通訊號碼預留錯誤或變更等原因銀行聯系不上，有些經催促仍不按時還息，造成不良。另有部分貧困農戶擔心付息后政府不予貼息，所以干脆不付息。二是抵押擔保難以足額到位。以“分貸統還”模式發放的扶貧小額信貸，大多以信用貸款發放，沒有要求項目公司提供抵押擔保，一旦出現風險，銀行債權可能難以保障。三是分紅辦法過于簡單，分成比例過高。采用固定分紅模式的占98%以上，分紅比例在5%到10%不等，僅個別項目考慮采取保底分紅模式。四是生產經營風險不容忽視。一方面，貧困農戶自身發展的種養殖業，風險很大，容易經營失敗，造成爛賬；另一方面，在縣域參與“分貸統還”的企業項目自身實力有限，特別是涉農企業項目存在一定的市場風險，帶動能力有限，分紅和貸款本息償還存在一定的風險。

(四)貼息和補償風險

一是貼息不及時。扶貧小額信貸實行按季貼息，實際操作中，部分縣市沒有按季貼補到位。這其中包含因農戶未按時支付貸款利息不能貼息以及農戶貼息賬號有誤貼息款打不進的情況。二是風險補償比例不統一。財政與銀行的金融扶貧風險分攤比例一般為9：1或者8：2，但部分縣將財政分攤比例進一步降低，如某縣按5：5比例分攤。三是不及時啟用風險補償程序，影響扶貧小額信貸發放積極性。如某縣已產生127.8萬元的不良貸款，但沒有給予任何風險補償。

三、化解對策

(一)切實摸準貧困戶信息基礎。貧困村建檔立卡貧困人口識別不準確，導致銀行跟進錯誤，甚至形成不良。由于工作推進不嚴，很多非貧困戶被識別進了貧困戶系統，加上各地銀行快速跟進，對這些非貧困戶也放了扶貧貸款。貧困戶重新識別，剔除了一些舊農戶，增加一些新識別的農戶，銀行需更新評級授信資料，重新發放、審批和收回一些貸款。被剔除的貧困戶所獲得貸款產生的利息，需要由銀行承擔，加重了扶貧小額信貸發放工作的成本。扶貧部門務必要進行一次徹底的、全面的、準確的貧困戶信息摸底，完善好建檔立卡貧困戶信息系統，修正完善對貧困農戶的配套支持政策，保持政策的連續性和權威性。

(二)選好參與扶貧的企業項目。大多數貧困農戶屬于“無技術、無產業、無資金”的“三無”人員，靠自身發展產業非常困難，因此貧困戶要發展，務必要走產業帶動的路子。要明確一定的遴選標準，高標準遴選一批有雄厚實力、有市場遠景并且有扶貧責任感的扶貧帶動型企業(項目)，在政府主管部門備案并在社會公示，優先考慮遴選一些榮獲國家級、省級或地市級的示范性農業產業化龍頭企業，對于部分縣市確實無較好基礎的涉農企業(項目)的，可以考慮將遴選對象放寬至加工制造業等其他行業。

(三)精簡流程科學放貸。一是做好貸前調查。要對貧困農戶的基本情況進行全面摸底，進行準確的評級授信，對參與扶貧的帶動型企業貸款需求進行調研摸底和單獨評級授信。二是做好貸款投放安排。既要強化政治擔當，積極推動銀行機構發放扶貧小額信貸，也要杜絕簡單粗暴分配扶貧小額信貸放貸任務的做法。引導信貸人員樹立正確的工作觀念，建立盡職免責辦法，不能因為工作壓力大而違規發放扶貧小額信貸。三是簡化放貸流程。主要以信用貸款的形式推動發放扶貧小額信貸，簡化抵押、公證、面談和面簽流程，切實發揮財政性扶貧資金的撬動和保障作用，改善貼息流程，提高效率。

(四)強化部門協同合作。重新審視和完善扶貧小額信貸發放工作機制，力求發揮出各職能部門的合力。扶貧部門要對建檔立卡貧困戶做到精準識別，參與遴選扶貧帶動型企業項目，及時發布工作進度，降低信息不對稱程度；財政部門要對參與發放貸款的銀行所產生的扶貧小額信貸風險進行應補盡補，貼息要及時足額到位；人民銀行應利用扶貧再貸款等多種貨幣信貸政策工具，加強工作指導，引導銀行機構合規放貸，提高金融扶貧成效；銀保部門要指導銀行機構積極防范貸款風險，明確扶貧小額信貸不良貸款率容忍度，引導保險機構積極參與到扶貧小額信貸發放工作。

(五)樹立典型廣泛宣傳。一是要向廣大貧困農戶廣泛宣傳扶貧小額信貸政策，講明扶貧小額信貸有關各方的責權利關系，消除“扶貧貸款不用還”的錯誤觀念，樹立正確的用信觀。二是要向金融機構加強到戶扶貧貸款工作宣傳。要引導銀行機構創新到戶扶貧貸款的發放模式，積極參與到戶扶貧貸款的發放工作中來，形成工作合力。三是加大打擊逃廢銀行債務的工作力度，廣泛開展“信用戶、信用村、信用鄉鎮”創建，營造良好信用環境。四是要選樹典型，宣傳推廣先進的放貸模式和工作經驗。